宁波市民政局
养老服务机构现状及发展对策
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信息来源：宁波市民政局办公室　奉化市老龄办&&&&&&
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【】&&&&&&&&发展养老服务业的思考与建议
发展养老服务业的思考与建议
来源：综合管理部
作者：杨国峰丰县农村空巢老人养老服务问题研究_兴趣爱好-牛bb文章网您的位置：&>&&>&丰县农村空巢老人养老服务问题研究丰县农村空巢老人养老服务问题研究（原作者：王刚）摘要：作为世界上人口总量和老年人口最多的国家，老龄化人口尤其是农村空巢老人已经成为当前我国社会经济发展必须面对的一个重要问题，农村空巢老人的养老服务成为一项亟待解决的难题。丰县地处江苏北部，由于地理区域、人文历史因素、经济结构劣势、制度政策偏差等原因造成丰县经济发展滞后，劳动力大量外流，农村空巢老人不断增多，政策制度的缺失造成农村空巢老人养老服务保障不到位。如何保障农村空巢老人的养老服务水平，让农村老人安享晚年是社会面临的一大难题。关键词：丰县农村； 空巢老人 ；养老服务中图分类号：C913.6 文献编号：B 文章编号：（2014）-02-0002-02一.农村空巢老人养老服务研究背景改革开放伊始，我国经济高速增长，工业化进程不断加速，人民生活水平显著提高，但是值得注意的是我国目前仍然处在社会主义初级阶段，仍然摆脱不了农业大国这个事实：与欧美资本主义国家相比，我国人口老龄化水平城乡倒置是一个不争的事实。在国家资本原始积累初期，为了寻求发展，政府全面占有农村各种资源，全环控制农业生产，交换，分配，消费过程，通过直接获取除农民基本生存消费之外的几乎全部农业剩余来保证城市工业所需的低价原材料。随着经济的不断增长，现在政府更加注重城市反哺农村，但是农村的贫穷已成事实。农村青壮年为了生存发展不断流动，再加上独特的城乡二元经济社会结构和与之联系的户籍制度使得农村劳动力城乡两栖，这样农村就产生了大量的空巢老人。近年来，尽管有关养老服务问题的研究取得了很大的进展，但是，由于受多种因素的影响，目前我国老年人的养老体制的建设重点和投入重心主要还是在城市，农村老人养老服务始终处于社会保障体系的边缘。二、当前丰县农村空巢老人养老服务现状养老服务内在主动性缺失所谓内在主动性就是农村空巢老人家庭及自身所面临的一些养老服务困境，养老服务内在主动缺失主要表现在子女的经济供给不足，生活照料不到位及空巢老人的精神生活困乏等。1.经济供给不足虽然子女外出务工的收入高于农耕收入，然而他们长期处于城市社保的边缘加之城市生活成本过大，所以对于老人的经济供给相当有限。很多农村空巢老人只要还有劳动能力，还是要从事农业耕作来养活自己。政府对于农村老人的经济供给主要为新农保和村集体的各种补助，丰县空巢老人每月领到新农保和其他村集体补贴为60元钱，这60元钱对于空巢老人而言只能保证最基本的生活。如果遇到大病，就算有新农村合作医疗保障也很难能维系其健康。2.生活照料不到位农村空巢老年人的生活照料主要包括日常的生活照料和生病时的照料。子女长时间不在身旁造成实际的家庭养老基础荡然无存。一些农村空巢老人与老伴相依为命，互相扶持。丧偶的农村空巢老人更是孤单一人，自己照料自己。显然在农村空巢老人身上，传统意义上家庭所担负的为老年人提供的生活照顾和满足老年人需要的全面责任正在削弱，并且这个问题正在逐渐加剧和日益严重化。这说明几千年流传下来的家庭养老在生活照料方面的功能正在弱化。3.精神慰藉匮乏由于受传统家庭观念熏陶和长期家庭生活感染，老年人在心理上认为应与子女住在一起共享天伦之乐。一旦儿孙都离家外住，就会使得老年人在精神上受到不同程度的影响，感到寂寞、孤独、失落，有的甚至会茫然不知所措。面对空巢的情形，许多老年人会出现忧虑、郁闷和悲伤等痛苦的感受，这种情况被称之为“空巢综合症”。如果再遇上生活中其他不如意的事件，如经济问题、家庭关系问题或健康问题等，可能会加重“空巢综合症”。养老服务外部支持系统不足所谓外部支持系统主要指政府，社会以及市场对农村空巢老人养老服务的支持，外部支持系统不足主要表现在区域经济失衡，政府责任缺失以及市场力量介入不足等方面。1.区域经济发展不平衡江苏省区域经济分布历来不太均衡，苏南发达地区（含苏州，无锡，常州，镇江，南京四市）人均国民生产总值已经达到10万元，农村居民年人均收入为16789.2元，而苏北地区（包括盐城，淮安，宿迁，连云港，徐州五市）人均国民生产总值约为4万元，农村居民年人均收入仅为10316.2万元。作为苏北贫穷的典型，丰县农村居民年人均收入则为9783元。工业处于起步阶段，还没能带动农村劳动力就地就业，家庭养老没有实质性的进展，而严重的区域经济失衡造成政府在农村空巢老人的养老服务投入上也是捉襟见肘。2.政府责任缺失农村空巢老人的服务事业本应是一项由政府主导并涉及到社会方方面面的社会事业。长期以来，我国政府都致力于城市老年社会保障服务体系的建设，没有尽到在农村养老服务体系中应尽的责任。尽管从上个世纪80年代以来，政府开始关注三农问题，但对政府履行什么样的责任，怎样履行责任等重要问题还不明晰，出现了在责任划分过程中，政府、集体和个人的责任，中央政府与地方责任之间的责任，地方各级政府之间的责任，同一级政府各部门之间的责任划分不明确等问题，而这又直接导致了在农村社会保障的建立、实施和运行过程中出现令出多门的情况，而在经费支持等问题上往往又出现互相推诱的情况，使得农村社会保障措施难以有效实施。对农村养老服务体系的构建投入不足，缺乏财力保障，导致其供给不足和低效率。3.市场力量不足有需求就需要供给，市场是供给与需求的“集散地”，城市空巢老人对养老服务有需求，农村空巢老人同样有需求。但是目前的状况是养老服务市场力量的介入是不够的，主要表现在：第一，养老服务市场供需矛盾突出。无论是养老机构设施建设还是老年专业护理服务与养老服务市场化与产业化要求失衡。老年人的许多需求并没有形成相关服务的市场化发展，没有转化成推进养老服务产业发展的动力，老年人的需求难以得到满足。第二，养老服务产业化程度低。养老服务走产业化之路是由市场经济规律所决定的。随着我国居民支付能力的提高，老年人的物质、精神需求也在增长，对养老服务也提出了更高、更新的要求。养老服务只有走产业化道路，才能适时满足老年人对养老服务的市场需求。然而目前我国的养老服务产业化进程缓慢，尽管有些地方的养老服务已经开始出现了一些品牌化、连锁化的发展趋势，但从整体情况来看，我国大部分地区的养老服务产业化程度仍然较低。第三，养老服务市场细分不到位。以往的养老服务市场研究和开发往往没有按照市场细分的原则来分析老年人的内部差异、需求层次、生存结构和支付能力等的巨大差异，因而导致市场供需不平衡。现有的养老服务产业政策也多是根据人口老龄化的宏观形势而制定的，缺少具体调查分析，结果造成许多服务模式雷同，缺少特色，并且在养老服务产业的供需领域存在着不均衡状况。（原作者：王刚）三.农村空巢老人养老服务的对策（一）提高农村空巢老人养老服务内在动力提高农村空巢老人养老服务内在主动性旨在提高对农村空巢老人的经济供给，生活照料及丰富老年人的精神生活。而要做到这些就必须从以下几方面入手：1.活跃农村经济要想从根本上破解丰县农村空巢老人的养老难题，发展发展农村经济是一条重要途径，“农民充分利用原有的农村生活设施，进镇从事工商活动，在当前不失为最经济、最有效的办法”。目前，优化丰县当地经济结构，就近转移农村劳动力，促进丰县农村经济建设，不仅有利于加快江苏两个“率先”目标的实现。更为重要的是，农村青壮年“离土不离乡”，对于解决农村空巢老人养老问题有重大意义。空巢老人与其子女之间的时空分离是造成老人生病无人照料、内心孤独的主要原因。农村富余劳动力就近转移使其取得了在土地上无法额外取得的收益，这使得一个家庭在经济上有了一定的保障；而与老人空间距离的拉近又可以使子女经常性地在生活上照料老人，给老人以精神慰藉。从而能很好解决农村空巢老人物质生活拮据和精神生活上的问题，提高老人的幸福指数。2.提高农村土地的保障功能我国正在向先进的工业化国家不断迈进，但也不可否认目前我国依然还处在社会主义初级阶段，三农问题依然是国家需要破解的重点难题，人口流动带来的农村空巢老人的养老服务问题需要完善的解决就必须不断改革征地制度，避免空巢老人在没有稳定的养老保障前提下失去土地。土地对农民来说具有社会保障功能，如果他们自愿将土地的使用权返还集体，通过集体流转给国家，国家可以通过给他们提供一定的社会保障的形式，拥有土地。农民耕种土地和城市居民工作都应该看作就业。当农村空巢老人没有耕种土地的能力的时候，也就是他们没有工作能力的时候，如果他们愿意放弃土地的使用权，国家应该考虑像对待失业城市居民那样，给他们提供最低生活保障。这样做一方面可以解决农村空巢老人的养老问题，另一方面也利于促进土地的适量规模化经营，提高土地的产出率（二）强化养老服务外部环境系统支持明确政府责任政府是农村空巢老人养老服务体系建设的规划者，保障者和监督者。明确政府责任就是要求政府制定合理的养老服务体系框架和发展目标，维护弱势老年群体平等享受养老服务，提供和整合养老服务体系中的各类公共资源，监督管理养老服务体系规范发展。2.强化市场力量引入市场就是避免避免政府在养老服务中的垄断，不仅可以提高居家养老服务的效率，还能提供更多满足老年人多元化的养老服务需求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中讲到“使市场在资源配置中起决定性作用”，深化改革就是要全面释放市场的活力，尽管还存在各方面的体制机制弊端，对创业和企业发展形成重重压力，但只要放开权力对各种资源、要素的束缚，理顺政府与市场、与企业的关系，坚硬的现实――前方的“玻璃门”、“弹簧门”就会被破除，创业的激情、创富的智慧就会竞相迸发。参考文献：[1]陈永杰.中国养老服务的挑战与选择[M].广州：中山大学出版社，2013.[2]董红亚.中国社会养老服务体系建设研究[M].北京：社会科学文献出版社，2011.[3]董红亚.欠发达县市的实践――天台县社会养老服务体系建设研究[M].杭州：浙江工商大学，2013.[4]吴玉韶.中国老龄事业发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2013.[5]王飞鹏，王君玲，林琴波.农村空巢老人的养老困境及对策研究[J].西北人口，）[6]姚引妹.解决农村空巢老人养老问题研究[J].经济参要，）作者简介：王刚（1987.05―），男，籍贯：江苏徐州，单位：青海民族大学2011级行政管理硕士，研究方向：公共政策。欢迎您转载分享：热门兴趣爱好好评兴趣爱好科研辅助机构
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山东省人口老龄化与社区养老服务的现状及对策
作者：高利平&&&&新闻来源：《山东社会蓝皮书》2013&&&&发布时间：&&&&点击次数：
&山东是人口大省。根据第六次全国人口普查数据，山东省人口总量为9579.31万人，占全国人口的比重为7.15%，仅次于广东省是全国第二人口大省。山东更是老年人口大省。自1994年比全国提前6年进入老龄化社会以来，由于人口预期寿命延长、生育率下降以及流动人口的增加，高龄、失能、空巢老人都在逐年增加。&六普&数据显示，2010年底山东省60岁以上老年人口已达1413.06万，占全省总人口的14.75%，老年人口数量位居全国第一。2012年底，山东省60岁以上老年人口将突破1500万人，占全省人口比重接近15%。&十二五& 期间山东省60岁以上老年人口年均增长近50万人。如何令众多老年人颐养天年是世界各国所面临的共同难题。发达国家在20世纪初曾经大办养老机构，但事与愿违，众多老年人晚年孤寂、亲情淡漠、精神抑郁，造成严重社会问题。《联合国老年人原则》（1991年）强调，&老年人应尽可能在家里居住&、&老年人应该得到家庭和社区根据每个社会的文化价值体系而给予的照顾和保护。&当前，&让老年人回归家庭和社区&，是国际社会总结了世界各国特别是发达国家几十年来解决养老问题的经验教训所形成的一个重要理念。近年来，我国为积极应对人口老龄化，正逐步建立起与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系。2011年12月我国制定的《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》指出，社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。社区养老服务通常是指依托社区组织和机构对老年人进行照顾和服务。2012年，山东省出台了《山东省社会养老服务体系建设规划（年）》和《关于加快社会养老服务体系建设的意见》，社会养老服务得到进一步发展。&一、山东省人口老龄化现状及特点&联合国和西方国家在进行人口统计时，常以65岁作为老年起点，而在研究老龄问题时，又多以60岁为老年起点。为此，以下人口老龄化现状描述和发展趋势预测中，我们有时会使用两种老年起点年龄（60岁和65岁）进行分析。（一）老年人口总量大、比例高当前，山东省老年人口已经成为一个庞大的群体。根据&六普&数据，2010年底，全省60岁及以上老年人口已达1413.06万（与2000年第五次全国人口普查数据相比，增加了369.16万人），占全省总人口的14.75%，高出全国1.5个百分点；65岁及以上老年人达到942.98万，占全省人口总数的9.84%，高出全国0.97个百分点。与2000年第五次全国人口普查数据相比，65岁及以上老年人口增加了213.54万人，平均每年增加21.35万人（见表1）。2012年底，山东省60岁以上老年人口将突破1500万人，占全省人口比重接近15%。&表1&& 山东省2010年与2000年人口年龄构成比较年份0～14岁人口15～64岁人口65岁及以上人口数量（万人）比重（%）数量（万人）比重（%）数量（万人）比重（%）20001892.7820.856457.0971.12729.448.0320101507.4315.747128.974.42942.989.84资料来源：第五次、第六次人口普查主要数据公报。&（二）高龄化趋势明显全省80岁以上高龄老人182.16万，占60岁及以上老人比重已达到12.89%，该比重比2000年高了2.69个百分点；80岁及以上女性老人占60岁及以上女性老人比重达到15.13%，见表2。百岁老人数量增幅较大，由第五次人口普查的1071人增加到第六次人口普查的2699人，增长了2.5倍。老年人群中高龄老人的快速增加，失能、丧偶、空巢的老人也会相应增加，这将对社会经济发展和养老保障等问题造成巨大压力。&表2& 2000～2010年山东长寿水平变化趋势&80岁及以上老人（人）80岁及以上老人占60岁及以上老人比重（%）百岁老人（人）合计男女合计男女合计男女2000106527739167267360510.217.9712.19107124982220101821570702160111941012.8910.4315.1326996332066年增加7562933104884458052.692.452.9416283841244资料来源：山东省第五次、第六次人口普查资料。&（三）省内各地区老龄化有一定差异表3显示，山东省各地区老龄化程度有一定差异，全省60岁及以上老年人占总人口比例最高的城市是威海市，比例高达17.77%，其次是烟台市，比例是17.01%，最低的是枣庄市（13.35%），老龄化程度最高的威海市比老龄化程度最低的枣庄市高出4.42个百分点。就全省的平均值而言，全省60岁及以上老年人口为1413.06万，占总人口的14.75%，因此威海、烟台、日照、莱芜、滨州、潍坊、淄博的老龄化程度均高于全省平均水平。若以65岁为老年人年龄起点，全省65岁及以上老年人占总人口比例最高的城市是威海市，比例高达12.07%，其次是烟台市，比例是11.46%，最低的是德州市（8.88%）。&表3&& 山东省各市老龄化程度比较地区60岁及以上人数（人）老龄化程度（%）65岁及以上人数（人）老龄化程度（%）& 济南市94499713.876234829.15& 青岛市128525414.7589394910.26& 淄博市67952415.0045397510.02& 枣庄市49800113.353512299.42& 东营市29495714.491813508.91& 烟台市118516217.0179823111.46& 潍坊市138233815.2191765410.10& 济宁市111470913.797631779.44& 泰安市80519214.665262219.58& 威海市49854317.7733841412.07& 日照市43443115.5128893210.32& 莱芜市20136415.5113206810.17& 临沂市144055814.359902029.86& 德州市79083214.204945118.88& 聊城市79398413.715047678.72& 滨州市57326715.293674699.80& 菏泽市120734814.578040559.70资料来源：山东省第六次人口普查资料。&（四） 农村老龄化程度高全省农村老年人有824.02万，占全省老年人口的58.32%，占全省农村总人口的比例是17.11%；全省城镇老年人口有589.03万，占全省老年人口的41.68%，占全省城镇总人口的比例是12.37%，农村老龄化程度高于城镇4.74个百分点。山东省城市、镇和乡村人口年龄结构存在明显的差异。从老龄化程度来看，从高到低依次为乡村、城市、镇，乡村的老龄化程度远高于城市和镇。在全省老年人口中，近六成是农村老年人口。（五）困难老人数量多老年人的生活来源较单一，大多数是靠家庭其他成员供养。我省有36.61%的老年人生活来源是劳动收入，16.01%的老年人的生活来源是离退休金和养老金，2.34%的老年人是靠最低生活保障金生活，只有0.2%的老年人有财产性收入，靠家庭其他成员供养的老年人高达43.09%，有其他生活来源的老年人占1.75%。与2000年第五次人口普查比较，10年来，山东省80岁以上高龄老年人增加了近一倍，已经超过182万。全省有2.67%的老年人生活完全不能自理，农村老年人不能自理的比例略高于平均数，为2.83%。（六）纯老人户比例高由于人口流动增强以及家庭观念淡薄等原因，老年人的家庭结构发生变化，以往三世、四世同堂的家庭已不多见，老年人独自居住&&空巢的比例较高。纯老年人户的主体是单身老人户和只有一对老夫妇的户。全省有一个60岁及以上老年人的户数共有513.35万户，其中纯老年人户占84.8%（单身老人户共有179.18万户，只有一对老夫妇的共有256.27万户，两者相加为435.35户）。老年人多数不与中青年人一起生活，更需要社会提供必要的服务。（七） 老年人受教育程度较低全省老年人口中是文盲的高达315.86万人，占老年人口的比例是22.36%。其中农村文盲老年人口是218.41万人，占文盲老年人口的比例是69.15%。教育程度是小学的老年人口高达689.69万人；受教育程度是初中的老年人有220.29万人；教育程度在大专及以上的老年人仅有31.21万人，仅占全省老年人口的2.2%。&二、&十二五&期间山东省人口老龄化发展趋势（一）老年人口总量持续增加、比重继续上升表4显示，山东省总人口在2011年至2015仍然继续保持上升的趋势，2015年全省总人口数将达到9765.73万。&十二五& 期间山东省60岁以上老年人口年均增长近50万人。65岁以上的老年人口将达到1167.98万人，占总人口的比重将达到11.96%。曾有学者测算，2015年我国65岁及以上老人比重在10%左右，因此，到2015年时山东省的老龄化水平仍将远高于全国平均水平。&&&表4&& 山东省2011～2015年65岁及以上老年人口规模和老龄化水平年份总人口数（万人）老年人口数（万人）人口老龄化水平（%）20119621.39982.3410.2120129662.611023.2710.5920139702.211061.4210.9420149737.371112.9811.4320159765.731167.9811.96注：采用分性别人口年龄移算法预测。总人口预测中方案假定TFR=1.3，出生人口性别比由2010年的124.28回落到2025年的115，男女平均预期寿命不变。人口老龄化水平根据总人口中方案计算。&到2015年，山东省60岁以上的老年人将达到1923万人,占人口总数的19.7%，其中全省65岁以上空巢老人将达到1000万人，80岁及以上老年人将增加到308万人。失能和半失能老人将达到375万人。（二）老年人口抚养比快速增长人口抚养比在一定程度上反映社会对老年人口（一般指65岁以上）和少儿人口（0～14岁）的负担状况。表5显示出山东省未来人口抚养比的变化趋势。按照65岁为老年人口起点，2015年我省老年抚养比为16.54%，比2010年提升了近3个百分点。未来全省人口总抚养比不断攀升，老年抚养比的持续增长是主要原因。尽管如此，&十二五&期间，人口总抚养比低于40%，是劳动适龄人口负担最轻的时期。山东省仍处在劳动力丰富、抚养负担低、储蓄率高的&人口红利&期。&表5&& 山东省2011～2015年人口年龄结构及劳动年龄人口负担比年份0～14儿童少年人口比重（%）15～64岁劳动年龄人口比重（%）65岁以上老年人口比重（%）儿童少年抚养比（%）老年抚养比（%）总抚养比（%）201115.7674.0310.2121.2913.7935.08201215.7473.6710.5921.3614.3835.74201315.7173.3510.9421.4114.9236.33201415.7772.8111.4321.6515.6937.35201515.7272.3211.9621.7416.5438.28&（三）农村老龄化速度快于城镇由于农村向城镇的迁移人口存在明显的年龄选择性，即主要是年轻人口迁入城镇，因此不可避免地引起城镇和农村人口年龄结构、性别结构、抚养比等数据的变化。预计随着城镇化进程的加速发展，农村老龄化进程远远快于城镇、高龄化程度高于城镇的局面将在&十二五&期间延续。这一方面将从年龄结构上缓解城镇因长期低出生率导致的人口老龄化问题；另一方面，将导致农村地区老年人口比重和老龄化速度比城镇地区高得多。农村因为经济不发达、设施不完善、制度安排相对滞后等原因将面临更突出的老龄问题。（四）高龄化逐步加深人口老龄化过程中最需要帮助和遇到问题最多的是&高龄老年人&。伴随着人口老龄化程度的加深，必然带来老年人口的高龄化，即老年人口中80岁（或85岁）及以上的高龄老年人所占比重将逐步提高。&十二五&期间高龄化进程相对较缓。低龄老人所占比重会持续增加；80岁及以上高龄老人所占比重提升相对较慢，2015年达到16.06%，预计全省80岁及以上高龄老人将达到308.9万人；85岁及以上高龄老人在2015年总量为207.5万人，所占比重达到10.79%，高龄老人所占比重呈现缓慢上升趋势。（五）老年家庭空巢化趋势日益突出根据城镇化发展规律以及山东省&十二五&城镇化发展目标，&十二五&期间山东省的城镇化仍将保持较快发展速度，城镇化水平达到55%以上，年均提高1个百分点，每年从农村转移出120万人口。随着城镇化的较快发展，山东省的人口迁移流动会更加频繁，家庭日益小型化的趋势也将更明显，空巢老人和独居老人都大幅度增加。&三、 山东省社区养老服务&（一）关于社区养老服务1.社区养老服务的由来发达国家在20世纪初曾大办养老机构供老年人安度晚年，结果事与愿违，众多老年人晚年孤寂，亲情淡漠，精神抑郁，造成严重的社会问题。在大多数西方国家，老年人入住养老机构特别是老年护理院就意味着生活独立性的丧失。美国的研究人员认为，入住养老机构应该是老年人中最衰老和最不能自理的人的选择。荷兰的社会福利专家曾总结道：&历史的教训：五六十年代不应该建造那些&养老院&，至少数目不应该那么多。如果我们当时就进行更大的努力建立起更完善的照料服务体系，我们应该可以节省很多很多钱&。在对福利机构养老的一片批评声中孕育了最初的社区照顾政策，之后，&社区照顾（服务）&在国际社会得到蓬勃发展，这就使得人口老龄化问题的解决与社区照顾（服务）很自然地结合起来。如果说人口老龄化的压力、社区发展运动的兴起以及对社会化养老机构弊端的认识，是现代社区养老服务兴起的三大外在推动力，那么社区自身在为老年人口进行服务和保障方面所具有的不可替代的作用则是使社区养老服务成为应对人口老龄化的基础工程并受到推崇的内在原因。其一，社区是老年人口除家庭以外的主要生活领域，社区也就成为老龄工作的落脚点；便捷的社区服务保障是老年人最愿意接受的方式，做好社区养老服务就成为应对人口老龄化的基础工程。其二，社区所具有的组织服务功能、人际感情交流功能和邻里互助功能是除家庭成员之外的能满足老年人特殊需求的重要保证。其三，社区在充分调动政府以外的各种力量，如企业、非政府组织、非营利组织等为老年人服务方面具有独特优势，能够在很大程度上缓解政府在老年保障方面的经济压力。因此，社区成为老年保障的重要依托和载体，社区养老服务成为应对人口老龄化的基础工程而受到各国政府的重视和推崇。依托社区，搞好社区为老服务，建设最适宜老年人居家养老的社区环境，&让老年人回归家庭和社区&，是国际社会总结了世界各国特别是发达国家几十年来解决养老问题的经验教训所形成的一个重要理念。长期以来，我国老年人的日常生活照顾主要依靠由家庭、朋友和邻居组成的非正式照顾体系，从中获得日常生活方面的帮助。其中老年人的家庭成员扮演着最为重要的角色。但是，随着老年人家庭照顾能力的弱化，产生了由社会为老年人提供照顾服务的需求。社区照顾通常是指通过非制度性的方式对老年人进行照料和安置，它产生的初衷是由政府及非政府组织在社区里建立小型化、专业化的服务机构，发展以社区为基础的服务设施，提供更贴近人们正常生活的养老服务。它的起源可以追溯到 20世纪60年代早期英国的&反院舍化&、&去机构化&潮流。这种潮流认为，大型照顾机构程序化的专业正规照顾和科层制的管理带来的是与社会隔绝的、缺乏正常的和人性化的社会生活环境，既不能实现帮助被照顾者渡过有意义的社会生活和达成适应其环境的目的，又容易造成老年人的社会脱离，并加重政府的财政负担。原来由国家承担的老年福利服务也不能满足社会日益增长的福利需求，作为其中的一个解决手段，社区照顾成为了西方各国老年福利服务的必然选择。老年社区照顾是随着老年人问题的复杂化而出现的，其目的是保持老年人在社区中的长期护理照料，减少公共依赖，以降低长期护理照料的成本，它是一种以福利多元主义为思想理论基础，以社区为依托的、多元化的老年福利服务模式。2． 社区养老服务的涵义目前无论在理论界还是实际工作部门，&社区养老&一词使用频繁，但我们认为这个概念不是很合适。养老，按照养老资源的主要来源，分为家庭养老、社会养老和自我养老，而社区养老的提法则混淆了上述概念。显然，社区并不能独立地成为养老资源的供给者，因此&社区养老&的提法不成立，更不能与家庭养老、社会养老、自我养老相提并论。在研究中我们发现，大多数使用&社区养老&一词的论者，其意仍然指的是社区从服务的角度来满足老年人的养老需求，并非指社区成为养老资源的来源。尽管我国《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》指出我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成，但是&社区养老&作为一个单独的词组仅出现这一次，该《规划》其他部分的提法都是&社区养老服务&。因此，我们认为，单独提&社区养老&不合适，应使用&社区养老服务&一词。我国《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》对&社区养老服务&曾有这样的界定：社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。社区养老服务是目前发达国家普遍鼓励和支持的老年照护形式。虽然在对概念的理解上不完全一致，但核心是指由社区提供的养老服务。它可以通过动员社区各方面的力量弥补家庭成员提供养老和服务的不足。社区养老服务主要有两种形式：一是社区服务人员入户为居家养老的老人提供服务。这种形式目前主要是在城镇地区开展。二是老人到社区照顾组织或机构接受照护。这与徐祖荣（2007）将社区照顾模式分为社区居家照顾体系和社区养老机构照顾体系两个子系统的划分基本一致。3．国外社区养老服务的经验与启示20世纪90年代以来，很多发达国家都开始为老年人建立更完善的照料服务体系，倡导&让老年人回归家庭和社区&。在这一理念的影响下，国外的福利养老机构越来越以社区为基础。法国和德国的养老机构出现非中央化的趋势，鼓励小型养老院和所在社区逐渐融合。荷兰是个敬老养老蔚然成风的国家，政府和社区把老年福利列在社会保障的重要位置，规定凡年满55岁的老人，都可向社区申请领取养老金；孤寡老人和远离子女的老人还可向社区申请住进临海的环境优美的老人院，那里医疗护理优越，社区工作人员24小时值班照顾，膳食搭配合理，娱乐设施齐全（朱英，2002）。美国先于我国进入老龄化社会。美国老年人的居住情况大致分成以下几类：一是身体健康、生活自理的老人独自居住；二是住在退休社区；三是住在辅助护理机构，该机构为老年人提供满足吃饭、穿衣、清洁等日常生活所需的最基本的服务；四是经济上拮据但身体比较健康的老年人集体居住；五是病得很严重的老年人住在提供专业护理的住所。在美国，高档公寓为私立，收费昂贵，服务设施和质量也相应更好；政府资助的老年公寓是老年公寓的主流，主要面向中低收入老人，入住者需符合一定的年收入要求，并将收入的1/3交给公寓，不足费用由政府支付。美国的老年社区或公寓十分普遍，它们分为赢利性和非赢利性两类，前者大多为私人公司所办，后者主要由教会兴办，美国政府则给予部分津贴。在美国，环境好、规模大的老年社区一般都坐落于大城市的郊外，大多为私人投资并进行商业化运作，社区中包括各种专门为老年人服务的配套设施，形成老年产业的发展基地。加拿大大多数社区服务设施都是各级政府投资建设并保障运行的。除部分社区活动收取少量的费用外，大多数社区服务设施内的活动都是免费的，有的社区老年人活动中心甚至还为低收入老年人提供免费的午餐。与此相对应的，政府直接雇佣的社区服务人员却很少，大部分日常维护和服务工作都由社区志愿者提供，这不仅大大降低了社区服务设施的运行和维护成本，更因志愿服务的广泛开展密切了老人与社区居民之间的联系。可以看出，西方发达国家的养老大都经历这样一个过程：老龄社会初期，国家大规模兴办养老机构；经济社会发展到一定程度，意识到机构养老对老人的心理可能造成伤害，养老要回归老年人所熟悉的家庭和社区。因此，近些年，西方发达国家致力于将养老机构和服务设施建立在老年人所在社区内，并着力为居家养老的老人提供更完善的照料体系。（二）山东省社区养老服务发展现状20世纪80年代以来，受到西方福利国家&社区照顾&理念的影响，我国积极倡导&社会福利社会化&，即在政府的指导和资助下，以城市街道办、居委会为依托，动员社会力量兴办福利服务设施，并冠之于&社区服务&的称呼。目前伴随着社区服务的发展，我国各地老年社会福利设施建设也相继出现，并具有了一定规模，逐步形成了城市社区居委会有站点、乡镇有敬老院、市县有服务中心的老年社会服务设施网络。&1．相关服务政策体系初步形成社区养老服务是社会化养老的重要组成部分。2008年以来，我省连续出台了《关于加快发展养老服务业的意见》、《关于大力发展居家养老服务的意见》等多个文件；2010年12月，省委、省政府出台了《关于进一步加快老龄事业发展的意见》，明确提出将社会养老服务纳入各级经济社会发展规划；2011年11月，省政府印发了《山东省老龄事业发展&十二五&规划》，我省社会养老服务体系建设初步走上了制度化、规范化轨道。2012年7月，山东省出台了《山东省社会养老服务体系建设规划（年）》；12月，省政府又下发了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》。随着政策环境和社会环境的不断改善、市场机制的不断健全、经济社会的不断发展，养老服务业将会迎来大的发展时期。全省养老服务机构的数量、规模、条件、服务等方面都有了明显提高。全省17个市全部出台了贯彻国家和省养老服务业的配套政策，15个市出台了扶持养老服务机构政策，全省发展养老服务业政策体系基本框架初步形成。2.社区养老服务设施逐步改善近年来，山东省不断加强社区养老服务设施建设，启动了城市社区老年人日间照料中心建设试点。社会养老服务质量和水平不断提升，启动了居家养老服务试点，积极探索建立互助式养老新模式，政府购买养老服务力度不断加大。2013年，山东省财政将列支10亿元用于发展社会养老服务体系建设。全省要新增养老床位8万张，改造养老床位5万张，新建城市街道养老综合服务中心200处、社区老年人日间照料中心1500处、县级养老服务信息平台60处，为老年人开展日间照料、短期托养、健身娱乐等服务，在社区打造15分钟养老圈，这将有力地推动社区养老服务的发展。根据《山东省社会养老服务体系建设规划（年）》，&十二五&期间，要以居家养老服务为导向，以长期照料、康复医疗、护理和社区日间照料为重点，分类建设和完善养老服务设施。&十二五&期间，我省将增加社区日间照料床位和机构养老床位25万张；改造40%现有床位，使之达到建设标准。各类养老床位总量达到57.7万张，其中养护型和医护型床位达到30%以上。每千名老年人拥有养老床位数达到30张。到2015年，每个街道要建立一所具有老年人托养功能的综合性养老服务设施。在农村，以乡镇敬老院为依托建立区域性养老服务设施。省里扶持建立一批示范性街道(乡镇)养老服务机构、社区老年人日间照料中心。到&十二五&末，全省老年人日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。3． 社区居家养老服务在城镇已广泛开展济南、青岛、烟台、淄博、潍坊等市积极扶持社区和居家养老服务组织，打造邻里养老互助点3000多个，养老服务信息平台在居家和社区养老服务中得到应用推广，为居家养老提供便利高效服务。潍坊市探索建立了适度普惠型的社会养老服务体系，在各个社区乡镇都建立了一处老年福利服务中心。分布在各个街道社区的养老院和日间照料中心给老人们提供了一个休闲养老的好场所，让他们在家门口就能享受到优质便捷的服务。日间照料中心是为社区内日常生活需要一定照料的老年人提供膳食供应、保健康复、休闲娱乐等日间托养服务的场所。这些分布在社区的养老机构既可以解除子女的后顾之忧，又可以让老人有一个良好的晚年生活环境。潍坊市还整合资源，在基层社区开展了以助医、助餐、精神慰藉、志愿服务等内容的&银龄居家乐工程&试点，并对试点社区给予资金扶持，积极探索居家养老新路子。泰安市开展了村居&银龄幸福家园&创建活动；济南、济宁、泰安、威海、莱芜等市积极开展农村老龄服务试点。济南、青岛、淄博、东营、潍坊、烟台、济宁等市和三分之一的县（市、区）出台了政府购为困难老人买养老服务政策。烟台市芝罘区十分重视社区养老服务队伍建设，通过培育壮大社区养老服务专职人员队伍、优化社区干部队伍结构、拓展志愿服务队伍建设渠道等措施，打造了初具规模的社区养老服务队伍，为社区养老服务提供了强有力的人力支撑。4． 社区老年活动场所发展迅速民政部2001年就启动了社区老年福利服务&星光老年计划&，利用全国福利彩票资金筹集资金总额的80％，依靠政府投入、社会参与，建设一大批社区老年人福利服务设施、活动场所，建成居委会有站点、街道有服务中心、乡镇有综合性养老服务机构的星罗棋布的福利服务网络，建立健全社区老年人福利服务体系。如今，&星光老年之家&在山东省也遍布城市社区。从&星光老年之家&的功能看，基本包括了文化娱乐、图书阅览、体育健身、医疗康复和老年课堂等基本服务项目，发达地区&星光老年之家&还设置了院舍住养、日间照料、入户服务、紧急援助、信息咨询等服务内容。很多大城市既有规模大、档次高的大型综合性老年活动中心，也有散布于社区的小型老年活动室（中心），如&星光老年之家&等等；既有政府规划建设的老年活动设施，也有企业办的老年服务中心，还有个人自发组织后来也得到政府支持和扶持的小型老年活动室（站）。这些老年活动场所设施先进，环境优美、课程多样，非常受老年人欢迎。5． 农村社区养老服务有一定突破尽管目前我省农村面向老年人的社区组织和机构较少，但是有的经济发达地区的富裕农村在村级社区自行探索建立了一些为老年人提供集中居住和照顾的房屋、机构和设施。东营市垦利县左一村位于县城以北3公里处，是一个拥有470户、1500多口人的大村子，土地面积4600亩，其中耕地面积2500亩，主导产业为棉花、水稻，农民人均纯收入过万元。左一村统一建造的&老年房&，供给村里贫困的老年人居住、生活。墙体上印刷着弘扬&孝道&、尊爱老人的标语、图片。东营市利津县枣园村位于城乡结合部，有145户，487口人，全村60岁以上的老年人89人，占全村总人口的18%。村现在耕地全部被征用，现有集贸场一处。该村以发展市场经济为载体，大力发展民营经济，带动全村第三产业发展。但由于年轻人大多外出务工经商搞企业，家中老人及残疾人得不到很好的照顾。为了解决好老年人养老和残疾人关照问题，村里2009年建造了&敬老幸福园&，总建筑面积3800平方米，设置床位102张，每户58平方米，并设立了医务室、警务室、残疾人康复室、健身房、放映厅、休闲广场等服务设施。老年人可以自己居住，也可以有子女同住方便照顾。两公里以内）没有老年活动场所（如老年人活动室、老年大学、运动场地等）和健身设施。老年活动场所和健身设施的配置在城乡有很大差异：居住地周围没有老年活动场所和健身设施的城镇老年人不到30%，但在农村却高达82%。老年人对养老机构和老年福利服务活动设施地理位置的期待。41.9%的老年人希望养老机构建在离家2公里以内；74.6%的老年人希望老年活动场所和福利设施建在离家2公里以内。&&&&&& &&&&&&&& 1 &&&&&&& 2 71.4%30%82%41.9%274.6%2&&& 截至2012年底，我省每千名老人拥有养老床位23张。按照民政部提出的到2015年日间照料服务覆盖全部城市社区和半数以上农村地区，我省现有的居家和社区养老设施还不足1/10。按照国家《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》提出的每千名老年人拥有床位数达到30张的要求，目前我省机构养老床位缺少10万张，到2015年需新增25万张。社区养老服务网络不健全、服务水平低，不能满足老年人多方面、多层次的需求。从另一角度看，由于相当一部分老年人家庭尚不具备足够的现实支付能力，致使很多老年人享受不到他们所需要的社区服务，即使他们对这些社区服务有着普遍需求。3.社区养老服务队伍的整体素质较低人力资源是推动一个事业发展的基本因素。专业工作人员缺乏、志愿者队伍不足严重影响了我国社区老年保障事业的发展。目前活跃在养老助老服务中的大部分是一些仅凭人道主义和经验而工作的人，没有接受过相关的专业教育或有关老年服务知识的培训。这不仅影响了养老助老服务的质量，而且也制约了养老事业的发展。根据发达国家和地区的经验，社区养老服务工作除了专业工作人员之外，还应有相应的志愿者服务队伍作为支撑，组成诸如&老年服务小组&、&送温暖小组&、&孤老残疾保护网络&等志愿组织。他们所提供的救助和服务是无偿的和非盈利性质的。但目前我国社区中的志愿者服务队伍普遍不足，有的社区还根本没有形成志愿者组织，也就谈不上有志愿者队伍。没有社区公众的广泛支持与参与，社区养老服务工作肯定是搞不好的。4． 农村社区养老服务有待积极推进目前我省所建立的社区养老服务主要是面向城镇老年人口。其实，我国农村老年人口数量远大于城镇，人口老龄化程度也高于城镇。但较之城镇老年人口，农村老年人口无固定养老收入，生活风险和困难程度都远远大于城镇。长期以来，除了一些乡镇建有敬老院对&五保老人&保障和极少数经济发达地区的农村老年人口享受退休金、养老补贴外，农村绝大多数老年人的养老都是依赖家庭。家庭小型化、养老功能弱化等问题在农村同样存在，传统的农村家庭养老受到严峻的挑战，农村的养老问题日益突出。但与城市相比较，我国农村的福利服务设施和社区养老服务长期以来一直是被遗忘的角落，广大农村社区的老年人基本没有得到来自社区的社会性保障服务。很多农村老年人及其子女非常盼望在农村社区能够发展小型的养老机构或托老机构。（四）加快我省社区养老服务发展的建议《山东省社会养老服务体系建设规划（年）》指出，社区养老服务是社会养老服务体系的有机组成部分。加快社会养老服务体系建设，是应对我省人口老龄化、保障和改善民生的必然要求，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老服务需求的必由之路，是解决老年群体养老问题、促进社会和谐稳定的当务之急，也是扩大消费和促进就业的有效途径。1． 充分认识社区在养老服务中的重要作用西方发达国家老年福利服务的模式早已经从注重机构照顾转变为发展社区照顾，由政府和非政府组织在社区里建立小型化、专业化的服务机构，发展以社区为基础的服务设施。目前，山东省只有60%的城市街道办事处和不到一半的社区居委会建有老年服务机构和设施，农村乡镇更少，而且服务队伍、服务设施的总体水平比较低，很难满足老年人日益增长的居家养老服务需求。我们应该清晰地认识到，在我国包括在山东省，老年人祖祖辈辈喜欢儿孙绕膝，期望子女孝敬，与子女、与邻里有着难以割舍的眷恋和依赖；同时，老年人大多希冀叶落归根，故土难离，因此老年人的主要活动领域也是在社区。即使有足够的经济能力，即使在郊区、在异地他乡有大型、豪华的养老机构，能够离开社区去养老的老年人仍是少数。因此我们需要非常明确的是，今后老年服务设施发展的侧重点和优先领域应该放在社区，应该优先发展社区养老服务用房和配套设施建设。除主要职能为医疗的一些特殊护理院外，一般老年服务设施都应该建在居民区内。大力发展社区养老服务机构和服务设施，这也是对居家养老的老年人的必要支持，因为大多数老年人在家里居住并养老，但他们需要便捷服务和邻近活动场所的支持。2．强化政府的主导作用，大力发展依托社区的养老服务社区养老服务是社会老年保障体系不可或缺的重要内容，是应对人口老龄化的基础工程，应作为社区建设的龙头项目，在政府的扶持下纳入社会发展的总体规划，积极发展。国外养老经验之一就是社区出力、政府补贴。应加大资金扶持力度。政府要根据当地经济发展水平和老年人口规模，加大对社区老年保障事业的扶持力度，并按一定比例提取老龄事业专项资金列入同级财政预算，集中用于社区助老服务体系建设和人才培训等。3． 把握社区老年人的需求，创新社区养老服务的方式和途径。老年人的保障需求因其性别、年龄、受教育程度、经济条件、身体状况等的不同而有很大差异性。应全面了解和掌握老年人的保障需求现状，科学、系统地分析其变化发展趋势，探求老年人基本需求的变化规律，以此为进一步发展社区养老服务事业的基础和出发点，创新社区养老服务的方式和途径，全方位、多层次为老年人居家养老提供社区服务。除了由政府提供服务，山东省还将引导各地依托热心老年人家庭兴办邻里养老互助点，在农村依托村民集体设施和集体经济建设农村幸福院，为老年人打造互助养老平台。我国《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》指出，在城市，结合社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。倡议、引导多种形式的志愿活动及老年人互助服务，动员各类人群参与社区养老服务。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务；以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式。创新社区养老服务的途径主要有以下形式：其一，坚持自立与互助相结合的发展原则，充分动员年轻人和低龄老人参与自愿助老服务，增强老年人的自立能力和代际间的互助意识，探索低龄身心健康老人为高龄弱势老人服务的时间储蓄回报方式和制度。其二，以社区为载体，建立政府救助和社会帮困制度，保障低收入和无收入老年人的基本生活。优先解决好需求最迫切的孤老优抚对象、城乡&三无&（无劳动能力、无生活来源、无赡养人或者其赡养人确无赡养能力）老年人及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的养老服务问题,同时兼顾全社会老年人改善和提高养老服务的要求，推动社会养老服务向适度普惠型发展。其三，扩大建设渠道，广纳四方资金。可借鉴&希望工程&的成功经验，设立&夕阳基金&或&夕阳工程&，把解决老年人问题和解决青少年问题同等对待。还可通过民主党派与海外联系广纳海外资金，或设立&海外助老基金会&，为我国社区老年保障筹集发展资金。其四，开展社区养老服务的信息化、网络化、系统化服务。整合社区资源优势，更快捷、更人性化地为社区老人服务。其五，近年国外出现的&老年社区&、&退休后继续照顾社区&（CCRC），都拥有很完善的适宜于老年人生活的公寓、护理院，并配有娱乐场所和其他辅助措施，经济条件好一些的老人一退休就可以入住；在我国北京，&退休社区&也初露端倪，这些都是有一定创新的社区养老服务的方式。4.社区养老服务的发展应走社会化、专业化、标准化的道路。社区养老服务的社会化主要包括：其一，服务主体的社会化，即服务机构、服务设施的社会化，既要以街道、居委会为服务主体，又要有社区各企业和个人共同参与。其二，资金筹措的社会化。改变资金来源的单一渠道，多渠道筹措资金，采取财政拨款、社会集资、有奖募捐、各方捐助、街道和居委会出资等方式解决资金问题。其三，服务队伍的社会化，建立一支由专职人员、兼职人员和志愿者组成的服务队伍。以专职人员为主体，兼职人员为辅助，青年志愿者为基础，形成庞大的服务队伍。其四，服务管理的社会化。社区养老服务是一个广泛而复杂的社会工作过程，要解决场地、占道、治安、卫生、办照、免税等诸多具体问题，仅靠民政部门一家难以运作，需要各部门的支持和参与。& 社区养老服务必须走专业化道路。社区养老服务是一项长期的具有丰富内涵的工作，要从专业院校（如社会工作职业院校）选用相应专业（如社区服务与管理、养老服务、社区康复技术、家政与社区服务等）的大中专毕业生，充实社区养老服务专业工作人员队伍；还应分批选送在职工作人员到有关高校或培训机构学习老年服务知识和技能；国家有关职能部门要制定老年服务职业资格标准，实行劳动准入制度，提高专业工作者队伍的质量和服务水平。通过以上专业化措施，为社区养老服务的发展提供最基本的人才保障。社区养老服务还必须走标准化道路。&社区服务&应从社区物业管理、家政服务、医疗保健服务、社区保安服务、老年人、残疾人服务、环境卫生要求、法律服务、交通安全要求等几方面分别制定标准，这有利于提高社区养老服务的标准化和规范化水平。5．加快发展农村社区老年保障事业目前，我国农村的人口老龄化使日益增长的老年服务需求同有效供给之间产生的矛盾日渐突出。农村社区养老服务的本质就是村域网络资源的整合与运用，是一种多方的合作机制。农村社区养老服务存在的主要问题是老年人观念的转变问题、经费来源问题和社区照顾的管理水平和护理人员的专业水平问题。而管理水平和护理人员的专业水平问题是制约农村养老社区照顾发展的瓶颈。鉴于此，在广大农村地区积极探索和加快推进居家养老和社区养老服务相结合的有效措施，改善农村福利设施，加强农村地区老年人福利设施的建设和改造，提高农村社会福利服务水平，应是我国今后社会保障事业发展的重点之一。应做好县城镇和农村乡镇的老人福利机构和服务设施的建设和改造，使其成为集&五保&供养、社会老人托养和周边农村老人活动&三位一体&的社会福利服务中心，解决农村广大老年人养老服务和精神文化生活等方面的需求，不断提高和改善农村老年人的生活质量。同时，进一步加大对广大农村社区建设的投入力度，在农村因地制宜地探索居家养老和社区服务相结合的多种养老方式和途径。&&&&&&& （作者系山东社会科学院人口研究所副所长、副研究员）
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