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农地征收过程中的政府规制改革
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发布于： 15:01
张建斌
（1．中南财经政法大学经济学院，湖北武汉．内蒙古财经学院经济学院，内蒙古呼和浩特010070）
[摘要]当前，农村集体土地被征收的现象日趋严重，在农地征收过程中出现的问题也不断凸显，如何规范农地征收过程中的不合理行为，保障农民的合法权益，在现阶段显得尤为重要。当前我国在农村土地征用的目的、补偿、程序、社会保障等方面存在一定的制度性缺陷。我国在征用农地过程中的政府规制制度选择，可从健全农村土地登记制度、提高补偿标准并完善补偿项目、建立和完善失地农民社会保障体系、健全农地征用程序等方面入手。
[关键词]农村集体土地；征收；政府规制；改革
[中图分类号] F120[文献标识码]A[文章编号](49 -08
一、农地征收中的政府规制
（一）政府规制理论的阐释
《新帕尔格雷夫经济学大辞典》对规制有两种解释：一种是指国家以经济管理的名义进行干预；另一种是指政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视“社会利益”的私人决策。第一种解释是从广义的角度来定义的，即包括了政府干预经济的宏观和微观层面；第二种解释是从狭义的层面来界定的，仅指政府对微观主体的经济控制或干预。传统的规制理论侧重的是政府对微观产业的管制，特别是对自然垄断产业的规制，是一种基于市场失灵对企业行为的规制。现在规制理论的研究视角不仅限于微观行为，其领域在不断扩展。施蒂格勒在1971年提出：“作为一种法规，规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的。”施蒂格勒在微观规制理论上做出的重要贡献还包括他把政府规制的范围扩展到所有公共——私人关系中，不仅仅包括传统的自然垄断规制，还包括对要素市场的公共干预、举债和投资，以及对商品和服务的生产、销售或交易的公共干预。我国学者余晖认为，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。王俊豪认为，政府规制是具有法律地位的、相对独立的政府规制者（机构），依照一定的法规对被规制者所采取的一系列行政管理与监督行为。从上述国内外学者关于规制的定义中我们可以看出，规制应突出主体、客体、目标、手段等多重因素。
在西方的政府规制研究中，许多学者从不同的角度对政府规制问题进行了探讨，主要包括公共利益规制理论、利益集团规制理论和公共选择理论。公共利益规制理论简称公共利益理论，这种理论认为政府规制是对市场失灵的回应。公共利益理论隐含三个基本假设：一是市场自行运转脆弱，易发生无效率或不公平；二是政府规制是应社会或公众对效率和公平的要求所做出的无成本、有效和慈善的反应；三是政府是慈善的、无所不能的和无所不知的，能实现社会福利最大化。在这三个假设下，整个规制过程被看作直接产生于市场失灵和在公共利益方面政府行为的必要性。因此，在公共利益规制理论的框架下，政府规制是针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则。公共利益理论属于正统的规制理论，最可以体现政府规制的公共利益原则的是政府的反垄断措施。利益集团规制理论强调利益集团通过寻求规制来增进他们（私人）的利益，从而强调利益集团在公共政策形成过程中发挥的重要作用。在西方的政治学中，利益集团又称压力集团，通常被定义为“那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。利益集团理论是在对公共利益规制理论质疑和批判的基础上，在“寻求规制政策的政治原因”的研究主题下产生的，较早的利益集团规制理论可追溯到规制俘获理论，较为成熟的利益集团规制理论则可追溯到产生于20世纪70年代的规制经济理论。利益集团理论的核心思想是政治家被假设为自我利益最大化者，利益集团能够通过向政治家或规制者提供金融或其他支持来影响规制程序的结果。这一理论最终填补了公共利益规制理论和俘获规制理论留下的公众如何促使规制发生或产业如何控制或影响政府规制的空白。政府规制的公共选择理论是把政治、制度因素看做是经济过程的内生变量，把政治行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中。公共选择理论把政府（官员）看做是经济人，承认政治家和官员自身利益的存在，而且认为这种利益的存在会产生无效或低效甚至有害的公共政策。这种理论承认政府规制的正效应，但也分析了政府规制的负效应，认为政府规制会产生大量的规制成本，这些成本包括设立规制机构的经费、工作人员的经费和实施规制过程中产生的经费。另外，政府规制还会产生一些间接成本，最典型的就是会产生寻租行为和反腐败成本。
（二）我国农地征收中的政府规制
土地征用是指国家出于公共利益的需要，强制性征用土地并依法给予补偿的制度。任何国家，为了发展社会公共事业，都有土地征收的相关法律制度。学者们认为，在我国，政府有很强的征地动机。周其仁认为，我国现行的农地征收法规中的有关规定给政府征收土地提供了推动作用。一方面，政府征地补偿标准是根据被征用土地的原用途（农业收益）来定价；另一方面，政府在出售土地使用权时按照市场原则来定价，根据土地未来用途的预期收益，由竞争各方中出价最高的一方获得土地。这样的法律规定下，政府可以获得最大的法定价值，从而使政府的征地欲望不断膨胀而难以遏制。王克强、刘红梅在分析了中国的具体情况后，对中国地方政府征收土地的动机进行了分析。他们认为，由于征地具有强制性，再加上我国规定中的低价性特征，导致地方政府时常假借公益事业之名征收农村土地，之后改变土地用途，谋取非农单位利益或私利。同时，两位学者还对地区间政府在用地方面的相互博弈进行了分析，结论显示，在这种博弈下，各地都会争先恐后地将低价值的农业用地转换为高价值的非农用地，导致耕地不断减少。俞文华在对发达地区和欠发达地区的政府在耕地保护中所得到的不同利益进行分析的基础上得出结论认为，由于发达地区和欠发达地区承担国家粮食安全的社会成本的激励机制不足，导致两类地区都缺乏保护耕地的积极性。魏莉、都杰认为农民在征地过程中的主体地位被政府强占，而政府之所以如此，主要是政府为了能够在获取征地收益过程中获得主动；特别是在现行的征地制度下，农民的“权”和“利”被双重忽视，使农民在征地交易中的主体地位丧失，对不合理的土地配置行为没有阻隔作用。上述学者的分析表明，在我国目前的征地制度下，如何规制政府的征地欲望、如何维护农民的合理利益就成为政府规制农村土地征用的关键。
从目前农村土地征用的层面上分析，我国政府采取的规制措施包括：经济性规制、社会性规制和对“规制者”的规制政策。
政府对农村土地征用的经济性规制主要包括：土地征用数量规制和土地征用价格规制。土地征用数量规制措施包括如下政策：一是土地利用总体规划。即在一定区域之内，根据当地的自然、经济和社会条件，结合社会对土地的需求，对该区域内的全部土地利用做长期的、战略性的规划和布局，从而优化土地利用结构；同时要通过建设用地的总量控制来规制征地数量。二是土地利用年度计划。即国家对计划年度内新增建设用地的数量、土地开发补充量和耕地保有量做具体安排，其主要内容包括：新增建设用地计划指标、土地开发整理计划指标以及耕地保有量计划指标。1999年国土资源部制定，经年两次修改的《土地利用年度计划管理办法》成为当前控制征地数量的重要规制措施。三是行政审批。我国征地的审批权在国务院和省、自治区和直辖市人民政府，法律禁止省、自治区和直辖市人民政府下放土地审批权限，并且严禁规避法定审批权限。我国实行土地征用行政审批的目的是对征地数量进行规制。土地价格规制政策主要涉及征地补偿标准问题。根据《土地管理法》等相关法律规定，我国的农地征收补偿费用主要包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。相关法规对补偿标准都做了明确规定。但总体而言我国的土地补偿标准是根据农业收益来确定的，补偿标准相对比较低，远低于土地的市场价值。
政府对农村土地征用的社会性规制主要包括：失地农民安置政策、征地听证政策和征地中的环境管制政策。关于失地农民的安置政策，我国的《土地管理法》做了明确规定，该法第47条规定，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。每个需要安置的农业人口的安置补偿标准为该耕地被征收前3年产值的4—6倍。但是每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过征收前3年平均产值的15倍。征收其他土地的安置补偿标准由省级人民政府参照耕地的安置补偿标准制定。同时，随着社会经济的发展和针对失地农民的现实情况，国家又出台了相关的政策，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004] 28号）要求县级以上人民政府制定具体办法，使被征地农民的长远生计有所保障。要求在城市规划区内，当地政府应当将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区之外，征收农民集体所有的土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民应当异地安置。关于征地听证制度，国家也作出了相关规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[ 2004] 28号）和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国发[号）要求在征地依法报批之前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》的程序和要求组织听证。关于征地中的环境规制，2006年12月，国土资源部门和国家发改委根据《产业结构调整指导目录》（2005年版）制定了《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，限制或禁止为污染企业办理征地、供地手续，以实现征地中的环境管制。
二、现阶段我国农地征用中存在的主要问题
现阶段征用农村土地存在的问题主要表现在以下方面：
（一）土地征用的目的存在缺陷
土地征用权的设立是随着所有权由绝对性向社会性转化而产生的。所有权的概念是建立在个人主义的基础之上的。随着经济的发展，土地征用中的个人利益和社会公共利益之间的矛盾不断冲突，当个人利益与社会利益发生冲突时，社会利益必须优先考虑，因此政府基于公共利益的考虑，对所有权的行使作出了一定的限制，土地征用就是主要的形式之一；但这种权力的行使必须保证征用后的土地具有更高的社会公益价值。所以，公共利益性是土地征用权合理行使的唯一标准和界限。但公共利益这个概念具有高度抽象性，其内容具有多面性和不确定性，公益概念实际上是一种价值判断，必须是一个变迁中的社会的政治、经济、社会文化等因素及事实作为考量该价值的内容。
我国《土地管理法》第2条第4款规定，国家为“公共利益”的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。但何谓“公共利益”，相关法律均没有明确其具体的内涵，己经施行的《物权法》也没有对其作出具体界定。因此，公共利益在很大程度上确实“只能被描述而无法对其定义”。正是由于“公共利益”的不确定性，让相关主体在解释时有了很大的空间，往往将原本不应属于公共利益范围的事项纳入到公共利益范围，以公共利益的名义强行征收土地，从而造成了对公民权利的严重侵害。在土地征收过程中，政府扮演着重要的角色，一般来说政府应当是公共利益的代表者和维护者；但在现实中，政府却往往会打着公共利益的旗号损害公共利益。在社会经济发展引起的大规模土地征收过程中，一些地方政府在征收土地时滥用“公共利益”的名义，除为了真正意义上的“公共利益”而征收土地外，在更多的情况下，“公共利益”成了一个纯粹的借口，地方政府为了特殊利益集团的利益、为了主要官员的政绩、为了政府自身的利益而征收土地；个别地方官员甚至视土地为私有财产，与不法商人私下勾结以谋取私利。在这样的情况下，被征收土地的农民的利益遭受了严重的损害，大量的土地因公共利益之外的原因被征收。
（二）土地征用的补偿存在缺陷
土地征用是典型的公权行为，是国家行使主权的一种体现，土地征用补偿是公法上损失补偿的一种，是基于公正合理的原则对无特定责任人由于土地征用而导致的损失给予的补偿。这种补偿以不降低被征用人的生活水平为基准，从理论上讲，补偿的范围和标准应该以开放市场上的公平价格作为参照系，对财产所具有的特殊价值、失去财产的间接损失等因素也要综合进行考虑。
世界各国（地区）在其征地法律中都对征地补偿标准做了规定。从各国（地区）的实际情况看，土地征用补偿标准大致可以分为4类：即按市场价格补偿、按裁定价格补偿、按法定价格补偿和按纳税申报价格补偿。当前，我国正处于城市化快速发展时期，征地现象非常普遍，公平合理的补偿原则应该引入我国的征地补偿中，从而减少对公民财产权利的侵犯。但实际上，我国的征地补偿属于不完全补偿，没有充分体现公平合理的精神。
从表1可以看出，发达国家的土地征用补偿项目比较全面，除了对土地本身进行补偿之外，对残余地、迁移和经营损失也进行补偿。发达国家的补偿标准虽然有所差别，但大多数国家是以市场价格为补偿标准。而我国的土地征用补偿标准相对较低，补偿项目相对较少，在某种程度上扭曲了征地补偿应有的标准和根本，严重损害了农民利益。这样的补偿标准无法保证失地农民稳定的生活，加上部分官员在征地过程中存在贪污、受贿、挪用征地款等现象，易导致社会矛盾的激化。
（三）土地征用的程序存在缺陷
国家的法律规范，除了实体性的规定外，程序性的规定也非常重要；特别是在我国法治社会建设过程中，程序公平尤为重要。征地程序是土地征用过程中的重要环节，我国在土地征用程序上存在以下缺陷：首先，征地过程中农民的知情权和参与权缺失。我国现行的《土地管理法》第48条和《土地管理法实施条例》第25条规定，“征地方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。”《征用土地公告办法》第9条规定：“被征地农村集体经济组织、农村农民或其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要举行听证会的，应当在征地补偿、安置公告之日起10个工作日内向有关市县人民政府土地行政管理部门提出。”从上述法规中我们可以看出，在土地审批之前，政府和用地者并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地决定没有发言权，也无法提出异议。农村集体和农民缺乏征地的知情权和参与权。其次，土地征用的听证程序存在缺陷。我国虽然出台了土地征用的听证制度，但由于农民自身文化素质较低、获取信息资源的渠道不畅通等原因，利用听证制度维护自己的权益能力较弱；加上一些地方官员对听证制度的漠视，导致土地征用的听证制度形同虚设。第三，土地征用缺乏有效、公平的监督和裁决机制。为了保证土地征用过程中的公平与合理，一些国家和地区设立了专门的土地仲裁机构，以解决土地征用过程中的争议。如法国设立了征收裁判所、日本设立了土地征收委员会、我国香港地区设立了土地审裁所等。我国的土地管理法规和实施细则中没有规定土地征用的监督和裁决机制。实际上，政府集土地征收、交易和争议裁决者于一身。监督和裁决机制的缺乏导致大量违法征用土地的行为时有发生；另一后果是对被征地人的法律救助措施不足。
（四）土地征用的社会保障存在缺陷
在我国城乡二元经济的基本社会结构下，土地对农民有生活保障、提供就业、直接收益、子孙继承和土地资产增值等功能，是国家赋予农民社会保障的重要实现载体；农民一旦失去了土地，同时也就失去了土地所赋予的社会保障权利。实际上许多农民在土地被征用之后就成了“种田无地，就业无岗，社保无份”的三无农民。当前，我国的社会保障体系还不健全，失地农民中相当多的人在征地补偿金花完后便处于失业状态。由于制度性障碍和农民经济承担能力差，失地农民参加养老保险的比率较低，又不能享受失业、退休、医疗保障，造成大批“三无”农民的出现，对社会的稳定构成了严重的影响。
三、现阶段我国农地征用中存在问题的原因分析
现阶段我国农地征用过程中出现问题的主要原因如下：
（一）农地集体产权本身的制度性缺陷
经过多年的改革实践和探索总结，目前我国形成了农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度框架，即土地的所有权和使用权分离，所有权归集体，农民拥有使用权。我国宪法第10条明确规定，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地、自留地和自留山也属于集体所有”。而我国的农地集体产权的所有权主体具有多元性。现行农民集体土地所有权的主体有三种，包括：村农民集体、乡镇农民集体、村内农民集体（村民小组）。我国现行的法律始终没有对这三者之间的所有权边界进行界定，导致土地产权关系模糊，集体土地无法得到有效保障，在客观上为地方政府滥用土地征收权提供了条件；另外，我国目前对集体土地所有权的性质如何界定，集体土地产权主体如何设定登记，集体土地财产组织形式如何实现，集体土地所有权、承包权和使用权的关系，集体土地的分等定级和土地估价如何开展等问题仍然没有解决。这种集体产权的制度性缺陷导致在土地征用过程中出现问题；此外，我国目前的农地集体产权是一种相对受歧视的产权，不符合产权平等交易的准则，从而使得农地受到过度城市化的排挤。特别是我国农村集体土地产权建设落后于城市国有土地产权建设，农村集体土地权能弱化于城市国有土地权能，农村集体土地农业产出落后于城市国有土地非农收益，农村集体土地市场孤立于城市国有土地市场。这种农村土地制度的结构性缺陷也导致农民在征地过程中处于弱势地位。
（二）地方政府在征地行为中的特殊利益诉求
所谓政府，“就是在臣民与主权者之间建立的一个中间体，以使两者得以互相适应。”即在人民和国家之间，存在一个沟通两者的中介体，这个中介体就是政府。从理论上讲，地方政府既是国家意志的发言人，也是社会公众利益的代表者，他们处于权力的独特位置，具有很强的资源配置功能。在农地征用过程中，中央政府为了保护耕地，合理利用建设用地，提高土地的利用效率，实行了严格的耕地保护政策，建立了农用地转用审批制度。但是，中央政府和地方政府是一种委托一代理关系，地方政府作为中央政府的代理人，一方面代表国家利益，另一方面也有自己的地方利益。在计划经济体制下，国家的政治、经济权力主要集中在中央，地方政府缺乏利益基础和独立的权力，地方政府的“经济人”特征受到抑制。20世纪70年代末期的改革开放是中央政府的一个放权让利的过程，地方政府的财权和事权得到了扩大。特别是1994年分税制改革之后，与土地有关的收入占到地方财政收入的比重不断扩大。在这种情况下，地方政府受利益的驱动，往往只考虑本地区利益和短期利益，大量征用农地，出让土地资源。而且目前我国的土地出让金分配收益进一步刺激了地方政府在征地中的不规范行为。我国的土地出让分配关系是：1992年的土地征收收益分配中，中央政府的比例为40%，地方政府为60%；1994年中央政府为5%，地方政府为95%；1997年土地出让金受益全部归中央政府；1998年中央政府为30%，地方政府为70%，这一比例一直沿用至今。这种土地出让金分配关系极大地刺激了地方政府出让土地的积极性。我国地方政府的财政收入对土地出让金的依赖度较高，因此导致地方政府滥用土地征收权，巧立名目、想方设法多征收农民土地，征地后又尽可能压低农民的土地利益，由此引发了一系列问题。
（三）地方官员在征地过程中的特殊利益诉求
公共选择理论认为，政府官员是理性的经济人，政府官员的目标函数和社会公众的目标函数不尽一致，甚至是相互冲突的。这种政府官员和社会公众目标函数的不一致性在征地过程中也有体现。地方政府官员可能会借助征地之机，贪污腐败，为满足自己的私利而损害公众利益。在征地过程中，以领导的指示、命令而征地的现象不在少数；征地过程中因贪污受贿、权钱交易而损害农民利益的事件时有发生。另外，在强调政绩的导向下，一些地方政府官员为了自身的职位升迁，把经济发展指标简单化为经济增长指标，把经济建设的主要精力放在短期可视的项目上，大量征地建立工业园区、示范基地项目；一些地方官员为加快本地区城镇化进程，改善城市面貌，也在不断征用农村土地，甚至损害农民利益。当然这些现象的发生与土地管理监督机制不健全有密切关系。
（四）村集体在征地过程中的特殊利益诉求
在农村土地征收过程中存在着农村村集体和地方政府之间的利益博弈关系；但在整个博弈过程中，地方政府处于强势地位，农村集体一般要满足地方政府的征地要求，很难具备与地方政府平等谈判的能力。所以在很多情况下，农民集体组织的代表——村委会会选择与地方政府合谋来满足地方政府的征地要求。同时，村委会也是一个利益主体，也是一个需要考虑财政收入的小政府，而目前我国的大多数村庄的集体经济缺失，村庄资源匮乏，负债严重。因此，在实际操作中，地方政府会在一定程度上笼络村民委员会，给其相应的好处，从而可以使征地工作顺利进行。一般而言，地方政府不愿意和农户进行直接的谈判，因为这样做的交易成本太高，甚至会遇到反对。另外，村委会作为村民的代理人，它与农民的利益可能出现背离，在这种情形下，村委会可能为实现组织（更多的时候是村委会成员个人）的利益，而低价、随意，甚至在农民不知情的情况下违法出卖土地，损害农民利益。
四、我国征用农地的政府规制制度选择
根据国际上政府规制的发展动态，结合我国征地规制的基本趋势，我国在征用农地过程中的政府规制制度选择可从如下方面人手：
（一）健全农村土地登记制度，明晰农村土地产权
如前所述，我国农地征收过程中出现的问题与我国农村土地集体所有的产权制度有密切关系，特别是集体所有权的虚位或易位，为一些人带来了利用土地以权谋私的机会，大量的耕地被非法转变为建设用地，导致耕地大量减少，同时使农村建设用地的私下交易猖獗，严重冲击了正常的土地市场秩序，因此明晰农村土地产权显得尤为重要。明晰农村土地产权就必须对集体土地所有权、使用权和其他权利进行明确界定。土地征用是土地所有权转移的过程，因此集体土地所有权登记尤为重要。根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定，国家依法实行土地登记发证制度，依法登记的土地所有权和土地使用权受到法律保护。集体土地产权登记制度是建立土地所有权市场和集体土地使用权市场的前提。长期以来，我国对农村土地产权的认识不够深刻，重视城镇土地产权登记，忽视农村土地产权登记制度建设，致使农村土地管理制度不能适应农村土地产权变动的客观需要。在农村土地登记问题上，会涉及集体土地所有权代表的确定问题，笔者认为，应当分别不同情况确定不同的所有权代表人。在确定土地产权主体和其代表之后，可以根据土地客体的内容，通过土地登记证的方式固定土地权属，从而有效界定和保护土地产权，维护产权人的合法权益。通过土地登记后的产权具有法律意义。在集体土地所有权明确之后，农民可以在征地时充分参与，表达自己的权益，克服征地过程中损害农民利益和征地纠纷的发生。
（二）提高补偿标准，完善补偿项目
如前所述，我国的土地征用补偿与国外相比，存在补偿标准低、补偿项目少以及补偿具有随意性的特点。正是由于存在这些问题，导致农民利益受损，征地纠纷不断。所以，目前我国应该考虑调整补偿标准。一直以来，我国征收农村集体土地时采取的是土地补偿加安置劳动力相结合的补偿方式。这种方式实际上是一种行政决定机制，在这种机制下，征地补偿费与被征地的市场价格无关，招致农民的不满。所以，我国应该在土地市场价格的基础上，遵循国际惯例，按市场价格进行补偿。而按市场价格进行补偿，农村集体所有的土地的市场价格如何核定是一个关键问题。目前，我国的农村集体土地交易市场尚未形成，缺乏农村集体土地的市场价格形成机制，所以应该加快农地转让市场的形成，从而为农村集体土地市场价格的形成创造前提。事实上，目前我国很多地方为了使征地工作顺利进行，在实际操作中变相提高了征地补偿费，这说明随着市场经济体制的建立，征地按“等价交易”原则进行已经有一定的市场基础。除了考虑对农民进行现金补偿之外，土地补偿也可采取一些其他的方式，如社会保险安置、留地补偿以及债券或股权补偿等方式。除了提高补偿标准，也应该考虑完善补偿项目。应当借鉴国际上的立法经验，既要对失地农民的直接损失进行补偿，也要对其因征地而导致的间接损失进行补偿；既要对失地农民的当前利益进行补偿，也要对其因征地的预期损失进行补偿；同时还要对残留地的经济损失与相邻土地的经济损失进行补偿。此外，还应该限制政府在征地过程中对征地补偿的自由裁量权。我国目前的《土地管理法》对土地补偿标准只给出了一个弹性区间，没有明确具体的规定，这实际上赋予了地方政府在征地补偿中的自由裁量权，一些地方政府滥用这项权利，随意减少征地补偿费，导致农民利益受损。因此，今后应考虑限制地方政府在征地补偿中的自由裁量权问题。
（三）建立和完善失地农民社会保障体系
如前所述，在我国城乡二元经济的基本社会结构下，土地对农民有生活保障、提供就业、直接收益、子孙继承和土地资产增值等功能；一旦农民失去土地，就失去了其最后的生活安全保障。农民在失去土地之后，尽管国家按照《土地管理法》给予农民征地安置补偿费用，但现行的土地补偿标准较低；而且目前主要采用货币补偿的方式，没有考虑失地农民的重新就业、生活观念和生活习惯的转变等方面；另外，农民缺少受教育和培训的机会，文化素质和职业技能偏低，失去土地之后在社会上的竞争力较弱。因此，国家应从社会公平和正义的角度为失地农民提供社会保障。
我国失地农民社会保障的内容可以从以下方面构建：首先，建立失地农民最低生活保障制度。失地农民既不是传统意义上的农民，又不是城市居民，他们既不拥有土地保障，也不享有城市社会保障。所以，必须重视建立失地农民最低生活保障制度。其次，建立失地农民养老保障制度。失地农民的养老问题是其最为关注的问题之一。目前，我国失地农民中有相当一部分人依靠传统的家庭养老，这种完全依靠子女的养老方式，具有一定的风险性。所以，建立失地农民养老保障制度十分必要。再次，建立失地农民失业保障制度。政府应该对劳动年龄范围内的失地农民进行失业登记，将其纳入失业保险。但失地农民每月领取失业保险会加重政府的财政负担，所以失业保险应该有一个过渡期，过渡期内可以按月领取；过渡期后仍未找到工作而生活确有困难的，可以享受最低生活保障。
虽然建立失地农民社会保障制度有助于降低失地农民面临的现实风险，但在目前我国经济发展水平较低、社保资金短缺的现实情况下，完全由政府出资是不现实的。失地农民保障金的来源可以从征地补偿安置费以及土地转用后的增值收益中来提取；此外，中央政府和地方政府也可以拨付一部分财政专款。
（四）健全农地征用程序
在征地过程中，健全土地征用程序，就是要保障农民的知情权、参与权和上诉权。知情权是被征地者应当享受的最基本的权利，也是被征地者行使其他权利的前提。被征地者的知情权包括事前知情权和事中知情权。事前知情权要求用地单位在土地征收程序启动前，通知被征地者并听取其意见。事中知情权要求征收机关在作出征收决定和补偿决定时，除了应当及时公告外，还要以通知方式个别告知被征地者。长期以来，我国立法忽视了被征地者的知情权，这是不合理的。为保障被征地者的知情权，相关法规应当明确规定，在用地单位提出征地申请前，有义务以公告方式召集被征地者开会，听取被征地者的意见；另外在立法中要明确规定，在政府公告的同时，以通知方式个别告知被征地者以及其他利害关系人。参与权就是农民有权利申诉不同意见、参与土地补偿金的决策等。在征地报批之前，政府部门应对拟征土地的补偿标准、安置途径等内容组织听证。上诉权就是农民有上诉的权利，而其上诉应当得到公正的裁决。所以，要完善土地争议裁决制度，扩大争议裁决的受理范围，建立专门争议裁决机构。完善土地争议裁决制度就是要明确规定国家建立征地争议裁决制度，专设征地争议救济途径，制定专门的征地争议裁决办法。要明确征地性质是否属于公益性争议裁决制度；要将地方政府征地过程中的不透明、不规范行为纳入争议裁决的范围；要将征地执行纳入征地争议裁决范围。同时，为了克服政府既是裁判员又是运动员的局面，应当考虑建立专门的，由土地和法律方面的专家组成的机构来受理征地裁决争议案件。
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