增加针对“未批先建”处罚的具体规定--《环境经济》2015年02期
增加针对“未批先建”处罚的具体规定
【摘要】：正"未批先建"是当前环评工作中的一个突出问题,新环保法已经加大了对这类问题的处罚力度,但是没有具体的规定。为此,代表、委员们建议在《大气污染防治法》修订草案中增加相应的条款,来解决新环保法中这类问题的操作性问题。张兴凯委员说,要加大对"未批先建"项目的处罚力度。现在"未批先建,边批边建,大项目拆分成小项目分期报批"的现象仍然存在,成为大气污染源头控制难以落实的重要原因。实践证明,现
【关键词】：
【分类号】：D922.68【正文快照】：
“未批先建”是当前环评 性问题。 行法律规定的处罚力度偏 行环境影响评价的开发利用 评,电解铝、钢铁、玻璃等行工作中的一个突出问题,新环张兴凯委员说,要加大 低,不够有力,应进一步强.规划,不得组织实施;未依法 业,大多数企业没有经过环保法巳经加大了对这类问题的 对“未
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原标题：环保法落地年 环保部向“未批先建”动刀
　　一年春来到，又到两会时。今年两会与往年在细节上有一个不同，环保话题在这两天冲破降息和不动产登记等热门财经新闻话题的“围追堵截”，在两会到来之际成为最热门话题。巧合的是，新任环保部部长陈吉宁也在这两天上任。
　　3月2日，距离环保法正式实施已经过去两个月，刚刚履新的环保部部长陈吉宁在北京与记者见面。他用“铁腕治污”来形容即将展开的2015年环保部的工作，重拳推进新环保法落地，对违法企业进行严肃查处和对地方政府启动问责外，还会对“未批先建”的项目进行治理，同时还将对“红顶中介”进行清理。
　　动 作 新环保法“亮剑” 首先指向“未批先建”
　　“2015年将成为环保法落实的关键年。”环保部副部长潘岳在接受《经济参考报》记者采访表示。他透露，一方面，下一步环保部要在全国范围内进行环保核查， 严肃查处环境违法问题，对违法企业，地方政府和部门违法行为要依法查处，并且对于重点环境问题处理情况、违规违法单位及法人代表人名单和处理整改情况向社会公示。另一方面，要继续对环境标准加码，下一步环保部将单独或会同有关部门发布配套文件并且会针对实际情况，及时提出新的指导意见。
　　值得注意的是，这仅仅是环保部重拳出击，铁腕治污的一个部分。潘岳在会后对《经济参考报》记者透露，下一步环保监管也会对“未批先建”的项目进行治理，另一方面，也会对环保“红顶中介”进行清理，整改小组已经开始行动，地方以各种名义、各种形式和环保行政部门还保持着关系的中介公司全部进行“脱钩”。
　　记者了解到，一直以来，“未批先建”项目都是环保监管最难啃的硬骨头，这部分产能往往存在于产能过剩的钢铁、水泥、电解铝等产业中，而这些高耗能的企业也是当地环境污染的重点大户，往往对环境造成巨大污染。一位业内人士曾告诉记者，包括电解铝、钢铁这样的高耗能产业，未批先建的项目比例可能要达到甚至超过一半。
　　1月4日在广州市白云区钟落潭光明村三窿，联合执法人员将一张印着“广州市白云区环境保护局”封条郑重地贴在充满油污的一家无牌无证非矿物工厂5台炼油炉炉膛处……对这家曾经被多次挂牌督办却屡次卷土重来的“困难户”动刀，广州揭开了实施新环保法向污染宣战的第一幕。据不完全统计，新法生效两个月左右的时间里，实施按日计罚案共15件，个案最高罚款数额为190万元，罚款数额达723万元；实施查封、扣押案共136件；实施限产、停产案共122件；移送行政拘留共107起。
　　不仅如此，公检法积极介入新环保法实施，最高人民法院在全国18个省设立了382个环保法庭、合议庭或巡回法庭。新环保法生效以来，各地公安机关已对部分环境违法案件责任人实施拘留。如河北省唐山市公安机关1月以来已侦办涉及环境污染刑事案件58起，刑事拘留42人。
　　此外，环境公益诉讼也从之前的“零受理”有了新的进展，各地法院最近还相继受理和审判了一批环境公益诉讼案件，江苏省泰州市环保联合会针对6家化工企业违法排污污染公共水域案，成功提起环境公益诉讼，江苏省高级法院作出终审判决，要求6家企业承担1.6亿元环境修复费。
　　探 因 雾锁迷城背后的利益博弈
　　滚滚黑烟背后，实际上就是无法撼动的利益格局。
　　持续两年的雾霾阻击战正是这样。数据显示，10年间，中国汽车总量增加了一个亿，北京仅2010年就增加了80万辆，其背后的环保意义是，目前机动车的氮氧化物排放量占到了全部的1/3以上，是PM2.5的主要载体。
　　但是和国外相比，国内油品质量升级却一直难以向前推进。 “这主要是因为油品不达标。为了阻止成本攀升，中国石油企业采用拖延、磨蹭战术，希望能从国家获得更多的补贴。车升级，油滞后，使排放标准推动的汽车技术升级效果打折。”有汽车界人士抱怨道，尽管国家已经强制要求提升质量，但即便是在北京，油品质量与发达国家相比仍相距甚远，而山东等地方炼厂的低品质油品数量更是巨大。
　　但在油企看来，尾气治理效果不佳的罪魁祸首却是汽车。据透露，国内已全面执行国四汽油标准，但达到国四及以上标准的汽车还不够多，国内大货车环保更是出现大面积造假。
　　在油企车企互相推诿指责的同时，传统能源与新能源的博弈也在升温。“在可以预计的时间内，煤炭仍将是中国的主体能源。”这一说法在中国煤炭工业协会报告中数次出现，认为治理雾霾的重点是煤炭的清洁利用。但新能源界人士则认为国家应该将更多的财力、资源投入到可再生能源的发展上。
　　与上述产业间的博弈相比，各级政府部门的利益藩篱以及体制上的阻碍更大。环保部督查组赴京津冀等地督查发现，目前“顶风排污”现象仍然存在。长期关注大气污染问题的全国政协委员孙太利说，向高污染、高能耗的“吃饭产业”开刀，但大量被压被砍的都是“苍蝇”级的小企业、小作坊，真正的排污大户关停并转遥遥无期。
　　“环保局执法太弱，除专项行动，平时睁一只眼闭一只眼，不敢动真格的，怕影响地方GDP。”全国政协委员宋丰强反映。
　　“正是这些千丝万缕的利益链，让一些地方治理环境污染时投鼠忌器。”全国人大代表宋心仿的这句话无疑道出了背后的原因。
　　出 路 治污关键要冲破利益藩篱
　　“治理污染，实际上最关键就是冲破利益藩篱，这其中包括企业、地方政府和中央政府和执法部门等。”一位环保权威人士在接受《经济参考报》记者采访时坦言。
　　“我们主要是用行政命令的方式来治污，就是对污染严重的企业采取限时、停业或者关闭，可是企业也有对付办法，这个排污口关了，还有通往地下的另一个隐蔽的排污口。一旦有检查组来就停产装装样子，风声过了再接着干。这俨然已经成为高污染企业的生存法则。”上述人士说。
　　更令人担忧的是执法不严的问题。“数据监测失真，烟囱里冒着黑烟，你说当地政府真的不知道？实际上很多时候政府为了经济考虑，往往睁一只眼闭一只眼，甚至一些环保监管部门也因为利益驱动，反而成了环境违法企业保护伞。”一位地方政府环保官员坦言，甚至一些地方环保部门的管理人员收了好处，已经成了当地污染企业的“代言人”，帮助其造假逃避检查。
　　“无法根除这些盘踞在背后的利益，政策的效果就不会显现出来，我们根本无法真正把环境治理好。”中国环境科学院副院长柴发合在接受《经济参考报》记者采访时说。
　　“虽然会动一部分利益团体的蛋糕，但是环保监管一定会更加铁腕实施下去。”潘岳对记者说。他表示，解决违法成本低的问题，不能仅仅依靠罚款，通过严格执法，促使企业不敢偷排、漏排以及超标排放，并保持持续稳定的达标排放，才是解决违法成本过低的根本。在他看来，2015年环保监管局面将会发生巨大改变。
(责编：蒋琪、王静)
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人 民 网 版 权 所 有 ，未 经 书 面 授 权 禁 止 使 用
Copyright &
by .cn. all rights reserved环评法与新环保法被指“打架” 亟需调整
来源：中青在线-中国青年报
作者：王林
　　在颁布施行了11年之后，《环境影响评价法》（以下简称环评法）第一次面临这么强烈的修改呼声。
　　不久前，环保部部长陈吉宁提出，要启动环评法的修改工作，希望环评法的修改能够列入人大的工作计划。在3月2日举行的新《环境保护法》（以下简称环保法）新闻通气会上，环保部政策法规司副司长别涛也表示：“环保部正在研究对环评制度的改革和对环评法的修改。”
　　在许多地区雾霾严重的情况下，环评法该怎么修改？如何用好“环评”这个“环保部最大的权力”？
　　腐败侵蚀环评
　　日环评法施行开始，作为规划或建设项目的前置性审批条件，环评便一直被视为从源头上预防和控制环境污染的“阀门”。国家环保局（环保部前身）首任局长曲格平更是直言：“环保部真正的、最大的权力是环评，因为项目环评这一关过不了，后面什么手续都办不了。”
　　但是，这个环保部真正的、最大的权力正在被内部的腐败侵蚀。
　　今年2月，中央第三巡视组向环保部反馈专项巡视情况，指出该部存在的问题主要在建设项目环境影响评价方面：未批先建、擅自变更等环评违法违规行为大量存在，环评服务市场“红顶中介”现象突出，环评机构资质审批存在“花钱办证”情况，把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患，而且加大权力寻租空间等。
　　对于中央巡视组反馈的环评腐败现象，在3月7日召开的十二届全国人大三次会议的记者会上，陈吉宁表示，要坚决查处一批未批先建、擅自变更的环评违法行为，要把违法企业纳入诚信“黑名单”，把情节恶劣的企业移交司法。彻底解决环评“红顶中介”问题，决不允许“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”。
　　但是，环保系统内存在的问题并不只是腐败，还有现行体制本身的问题。
　　冯永峰是环保项目“自然大学”的联合发起人。他认为，目前我国环保系统内存在的很多问题是由现行的环保体制造成的。例如，由于环评法规定没有办理环评手续的项目可以在后面补办，这就导致企业或项目可以先上马后补办，“未批先建、&边建设边环评边上马&的项目很多”。
　　另外，旧有的体制又造成环评资源被垄断在环保部门，有环评能力和环评资质的机构都来源于环保体系内。“这就导致&红顶中介&和环评资质挂靠情况非常突出。”冯永峰说。
　　中国政法大学环境法学教授曹明德认为，在现有的环保体制下，由于环评机构不独立，缺乏公信力，环评工作很难开展。他进一步解释说：“一方面环评机构作为事业单位，基本都隶属于各地环保局，跟环保部门有着千丝万缕的联系。而另一方面，由于建设项目的业主单位是委托方，导致环评工作的埋单人事实上是企业或项目业主。”因此，大多数环评项目基本都会顺利通过也就不足为奇了。这大大损害了环评机构和由他们发布的环评报告的公信力。
　　对此，陈吉宁公开表示，环保部所属事业单位中的8个环评机构，将在2015年率先全部从环保部脱离，其他地方的环评机构分批分期也要全部脱离，逾期不脱离的，一律取消环评资质。
　　陈吉宁还表示，要让环评阳光化，压缩环评审批权的空间，强化两项宏观控制。“不能把一个不该建的项目放在生态敏感区和饮用水保护源地，要强化行业的污染源总量控制。同时，我们要下放审批权，强化事中和事后监管。”
　　环评法与新环保法“打架”
　　环保法律体系的基础，在经过修改以后，新环保法于今年1月1日正式施行。但是，环评法却并没有跟上环保法修改的步伐。这导致两部法律在某些问题上“打架”。
　　全国人大代表，金杜律师事务所并购部合伙人吴青今年两会提出的议案关注的就是环评法与新环保法的冲突，以及环评法的修改。
　　吴青在议案中提出，由于新环保法增设了“政策环评”制度，扩大了环评范围，而环评法对环评范围的规定仅局限于与土地利用有关的方面，以及可能造成不良环境影响的范围，二者在环评范围问题上产生了明显冲突。
　　此外，环评法与新环保法在对建设项目防治污染设施的规定上也打起了架。新环保法明确规定了建设项目中防治污染的设施应当满足“三同时”要求：“与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”，并且应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。
　　而环评法仅规定建设单位在对建设项目性质、规模、防治污染设施等进行重大变动后需要重新报批环境影响评价，而无需符合此前首次批准的环评文件。“（这）变相允许了建设单位先建后报，与新环保法有明显的矛盾冲突。”吴青在议案中写到。
　　吴青还表示，环境影响评价报告书的信息是否全文披露，是两部法律的另一个冲突点。新环保法规定，除涉及国家秘密和商业机密外，应当全文公开环境影响评价报告书，而环评法仅规定建设单位在报批环评报告前应举行听证会等，对审批机关是否应公开环评报告全文并无规定。因此，环评法在环评报告公开方面缺乏与环保法对接的条文。
　　吴青认为，在近年来政府职能转变的背景下，环保主管部门更加注重事后监管，轻事前审批，除重特大项目环评前置外，均改为并联办理。另外，环保部也正在把环保审批权下放到下级环保部门。面临政府职能转变和行政管理改革的大趋势，环评制度和环评法也亟需调整、修改，以适应现实的需要。
　　环评法该怎么修改
　　环评法的修改和调整已成共识，但是，环评法究竟应该怎么改？
　　曹明德认为，环评法若修改，应该让有公信力的第三方机构独立开展环评工作，而不是由主管他们的环保部门来批准报告和审批环评。“应该把环评审批权交给大众，而不是各级环保部门。”曹明德说。
　　他还建议，对所有的规划都进行环境影响评价，因为规划环评会直接影响到具体项目环境影响评价工作的开展。此外，应该建立起对环评机构和环评从业人员的追责惩罚机制，对违法批准环评报告的机构和负责人，应该追求他们的行政和刑事责任。
　　吴青在议案中提出，为避免“先建后报”、“先建后批”等行为，环评法若修改应该紧跟新环保法的趋势，修改为施工、建设、投产必须符合已申报的环评文件。具体来说，应该坚持“三同时”制度：建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
　　冯永峰呼吁，环评法的修改应该“保持&环评前置&不动摇”，不能以简政放权的名义带动各地淡化“环评前置”的地位。他表示，若把环评前置取消，变成并联审批、同步审批，“会削弱环评跟项目博弈的能力”。
　　吴青则认为，环评法的修改应该全面变更为以事后监管为核心、以环评后监督为重点的体系。例如在总则部分，应强调环评后监管体系的建立等。
　　虽然主张各有不同，但他们都认同在环评工作和环评法的修改过程中，应该扩大公众参与的程度。吴青引述新环保法的规定，指出公众应该参与整个环评的过程。“从环评报告开始编制起就应向公众说明情况，充分征求意见，审批环评报告的机关应当全文公布环评报告内容。”她认为，环评法应全面修改有关公众参与的条文，充分扩大公众对环评程序的参与范围、监督范围，以及环评报告的公开范围，以符合现行环保法律体系的发展趋势。
　　曹明德则认为，全文披露环评报告只是第一步，还应该在环评过程中充分征求公众意见，确保他们的知情权，尊重他们的意见。“不能让政府决定建设项目后只是简单地告诉民众，否则会引发群体性事件。”
　　冯永峰说，“公众的参与不够，会给未来埋下很多隐患，背后的社会风险和代价是非常大的。”他认为，公众参与是环评工作中最关键最核心的问题，环评法的修改应该首先考虑这一问题。
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