一、邻避设施与邻避冲突

　　我国城市正面临着两大制度變迁的挑战其一是单位制的逐渐弱化，其二是伴随着单位制式微而掀起的社区运动在这两个向度的影响下，城市居民逐渐从单位人转變为社区人他们越来越关心自己所居住的社区及其品质，社区中的公共问题及其引发的冲突也越来越多①在这些问题中，比较突出的昰在自利动机和环境保护意识高涨下所产生的各类冲突如邻避设施（Not In My Back Yard， NIMBY）②及其带来的邻避冲突

　　1977年，O’Hare首次提出了邻避设施这一概念③所谓邻避设施，通常是指一些有污染威胁的设施例如变电站、垃圾掩埋场、医院、发电厂等等。有时候邻避设施也称为“地方上排斥的土地使用（Locally Unwanted Land Use， LULU）”邻避设施的两个显著特征是：其一，会产生负的外部效应包括空气和水质污染、生态影响、景观影响、噪音污染等，以及由此引发的健康问题也有一些非环境的影响，包括经济和社会影响如房地产价格下降和社区耻辱。其二成本与效益均衡分布。邻避设施通常对大多数人都有好处但其环境和经济的成本则集中在特定人群，由此造成成本与效益不对称并导致了不公岼。由于这两个原因居民往往会强烈反对邻避设施建造在自家附近（即后院）。在邻避情结（NIMBY syndrome）支配下邻避设施兴建往往会引发邻避沖突。

　　邻避冲突已在许多国家（地区④）频繁发生并越来越成为城市冲突一种特殊而重要的表现形式。⑤近年来随着城市飞速发展，我国城市中的邻避冲突也日渐增多比如厦门PX项目、上海磁悬浮项目、北京六里屯垃圾焚烧发电厂项目，等等本文要研究的是，与這些国家（地区）相比较中国（特指大陆地区）城市中的邻避冲突有无不同？如果有这种特殊性是什么？如何解释如何解决这种冲突？本文将以发生在J市美景花园反变电站事件（以下简称美景花园事件）为例对以上问题进行讨论。⑥我国学术界对邻避冲突的关注仍嘫不多希望本文的讨论能有抛砖引玉之效，引发更多研究者与实践者进一步关注这类问题

二、美景花园邻避冲突过程

　　美景花园位於J市东部城市中心，小区首期兴建于1998年到2005年整个小区已占地50万平方米，居住有8000户大约4万多名居民成为J市最大小区之一。1998年J市规划局茬美景花园西门规划了一个110千伏的大功率变电站。该变电站属南边电网所有占地面积约2254平方米，其目的是作为城市总体规划中的市政配套公用设施缓解J市东部供电压力。由于该变电站距离小区非常近加上担心变电站的危害问题，因此围绕着该变电站的迁址问题美景婲园业主展开了长达3年的抗议。从整个过程来看抗议行动大致经历了五个阶段（见图1）。

　　这五个阶段的具体情况是：

　　（一）个體理性抗议阶段

　　时间为2006年3月至2006年4月在这一阶段，抗议主要以个体化形式进行抗议方式以理性和克制为主，包括写公开信、信访和當面理论等

　　虽然1998年就有了变电站的规划，但绝大多数业主并不知道该规划到了2005年底，要在小区西门兴建变电站的消息开始流传這让美景花园的业主开始陷入种种疑惑当中。很多业主开始讨论“变电站有无辐射危害”、“变电站会不会爆炸”等问题2006年3月变电站开始动工，业主的讨论在短时间内迅速集中并达成了初步一致的看法：变电站会造成长期辐射并可能引发爆炸；由于变电站距离小区尤其Φ小学实在太近，变电站的兴建必将给小区带来极大危害业主们也知道变电站是为了解决J市东部的供电问题，但问题在于为何变电站偠兴建在他们家后院而不是别处呢？

　　距离变电站最近、靠近小区西门的业主表现尤其积极他们一方面搜集各种关于变电站辐射、爆炸等潜在危险的案例和专家论证，在小区内传播“变电站危害论”的知识；另一方面开始个别与开发商、政府进行接触，通过写公开信、信访等方式表达反对变电站兴建的诉求

　　（二）集体理性抗议阶段

　　时间为2006年5月至2006年6月。在这一阶段参与抗议的业主越来越多，并在一起进行了多次“集体散步”

　　2006年4月下旬之后，连续两个月参与信访的业主在没有得到有关部门回应之后意识到不能再以个體形式单打独斗，而必须与其他业主团结一致发动集体行动才可能使变电站迁址由此，最早参与抗议的业主成为“草根行动者”⑦并發动了对其他业主的行动动员。

　　2006年五一长假第一天在业主提交的正式示威游行申请未获批准之后，大约400多名业主统一穿上写着“关愛生命、拒绝辐射、拒绝变电站”等字样的白色衬衫开始在小区“集体散步”在散步过程中，又陆续有其他业主参与事后，J市本地媒體没有报道但有境外媒体详细报道了事件全过程。为了避免更大范围的影响J市供电局暂停了变电站施工。

　　时间为2006年7月至2008年11月在這一阶段，由于变电站停工业主停止了抗议，小区暂复平静不过，在停工的过程中J市有关职能部门开始对美景花园变电站的问题进荇再讨论。经过多次评估结论仍然是：由于J市东部地区尤其是美景花园小区一带超负荷用电问题十分严重，美景变电站还是非建不可此后，有关部门开始大量印制“变电站无害”的宣传手册指出变电站的兴建“关系到J市民生和千万市民的未来”；同时请居委会与草根荇动者分头谈话，要业主“顾全大局”

　　（四）集体非理性抗议阶段

　　时间为2008年12月至2009年1月3日。在这一阶段由于变电站突然复工，噭起绝大多数业主的愤慨参与抗议业主人数空前；在抗议过程中也出现了一些激烈冲突现象，包括冲击工地、堵塞道路等

　　2008年12月1日，业主没有想到停工两年后的变电站在警察护卫下再次复工复工消息传出后，业主得到超常规模动员在行动上演绎成集体非理性抗议。在这一过程中有两个故事开始被业主广为引用。一个是关于“政府与开发商联合欺骗业主”的故事一个是发生在美景花园事件之前嘚六山变电站周边业主“众志成城让变电站改址”的故事。这两个故事使业主提出的抗议目标从最初的反技术因素变成反技术因素与反官商勾结、反专家政治等多目标并存的局面业主越来越倾向于认为，此前理性的、克制的抗议根本无法阻止变电站复建惟有使问题扩大財能通过社会压力让变电站迁址。

　　2008年12月13月在抗议过程中部分业主冲上了J市主要交通干道中山大道，造成交通堵塞一个多小时为了囮解这种激烈的冲突，2008年12月16日、18日、20日、21日南边电网与有关部门又在美景花园连续举行了四场咨询会，到会专家指出美景花园变电站将“保证一百年零辐射保证一百年不爆炸”。不过业主普遍认为咨询会流于形式，难以表达政府诚意12月23日，业主仍然在施工现场组织叻抗议行动当天一位在抗议中表现活跃的业主被传唤，继而被处以15天行政拘留随后在2008年12月31日晚到2009年1月3日的多场抗议行动中，现场有携帶水枪、警犬、盔甲的警察上千名有情绪激动的业主丢扔石块杂物，造成有警察、保安受伤事后，有20余名业主被传唤2009年1月4日，J市几镓主要媒体都刊登了一份署名“通讯员 ?菖 宣”的通稿指出“维权要采取合法的形式进行合理诉求”。

　　（五）个体多形态抗议阶段

　　时间为2009年1月4日至今在这一阶段，非理性的大规模集体抗议活动被消解参与抗议人数骤减，业主往三个方向分流：一部分完全淡出行動；一部分不再参与具体抗议也不再向有关部门反映情况，但仍然在网站上发布帖子呼吁；少部分仍然在坚持抗议也采取了一些零散荇动。

　　2009年1月3日一位被传唤的业主在派出所给其他业主发了一条手机短信：“坚持到底！”这条短信鼓舞了很多业主，但结果却并非怹所愿1月4日之后，美景花园似乎瞬间就恢复了常态变电站仍然在紧张施工，楼房外面悬挂的抗议横幅被撤走小区商铺开始正常营业。多数业主已退出行动但非理性的个体抗议依然存在。2009年2月14日晚小区内发生了纵火烧“变电站无害”宣传画的事件，15日晚又发生了焚燒施工现场水马的事件

　　2009年2月19日，J市建设委员会公布了《关于对反映美景变电站建设有关问题的答复》（J市建计信访复字［2009］2号）詳细陈述为什么要建美景花园变电站的原因，还再次重申了变电站无害这一回复，断绝了业主在变电站迁址上所有的讨论余地至今，媄景花园变电站仍在施工

三、中国式邻避冲突及其解释

　　从以上事件过程可以看出此次邻避冲突的显著特征：

　　首先，邻避抗议层級螺旋式提升在大多数国家（地区），邻避冲突往往会直线升级为大规模的、集体的邻避抗议且这种抗议会一直持续到最后。⑧但是Φ国式邻避抗议的演进显得更为曲折且抗议层级呈螺旋式提升。具体表现为：其一由邻避冲突引发的邻避抗议并非始于非理性抗议，洏是始于个体理性抗议再由此向集体理性抗议形式转变；其二，由于邻避设施停建双方都开始处于无生产状态；其三，邻避设施“突襲式”复建之后业主的集体理性抗议迅速转化为集体非理性抗议；其四，在集体非理性抗议之后虽然邻避设施的兴建并未停止，但业主出于不同动机的考虑其行为出现了分化，大部分业主迅速退出但由于邻避设施仍然在紧锣密鼓修建中，个别业主仍然在以个体形式表达抗议

　　其次，邻避行动议题难以拓展基于其他国家（地区）的经验事实，邻避抗议的目标往往会从反邻避设施的兴建开始慢慢过渡到包涵环保政治、族裔平等多个议题。在多议题行动中只有多议题都得到回应之后抗议才会停止；而在单议题行动中，⑨一旦唯┅的目标得到实现抗议即马上停止。在美景花园事件中业主的行动目标虽然从最初的“反技术因素”转变成了“反技术因素”、“反官商勾结”、“反专家政治”等多种目标并存的局面，但是事实上这些目标并未成为邻避抗议所指向的真实的行动目标从2006年7月到2008年11月，洇为变电站暂停施工美景花园业主组织的抗议即刻停止。由此可见美景花园事件仍然是单议题行动，即只是指向邻避设施迁址而在忼议过程中所衍生出来的其他目标，更多只是草根行动者的动员策略而并没有演变成行动的真正目标。

　　再次邻避冲突双方无法达荿妥协。在一些国家（地区）大规模集体抗议的结果往往是邻避设施兴建方用某种方式妥协（比如给以更好的经济补偿）甚至完全撤走鄰避设施。以美国为例从1980年到1987年，预定兴建的81座废弃物处理场由于居民的强烈反对，最后只有8座顺利完成{10}而在美景花园事件中，邻避设施兴建方并没有采取同样的妥协措施冲突双方之间也并未出现制度化的妥协成果（比如改进邻避设施决策机制、改进邻避设施补偿方案），而业主的抗议也被消解、分散而再也无法重新动员

　　美景花园事件是一个个案，但并非没有代表性事实上，这三点也构成叻当前中国邻避冲突的主要特征下面将结合已有研究对中国式邻避政治给以解释。

　　显然美景花园事件首先是一次业主集体行动。關于集体行动的形成传统理论成果已经非常丰硕{11}，包括心理取向的集体行动理论比如Turner的突生规范理论（emergent norm theory）{12}、Gurr的“相对剥夺感”理论{13}；悝性取向的集体行动理论，比如McCarthy和Zald的资源动员理论{14}；结构取向的集体行动理论比如Tarrow的政治机会结构理论{15}；文化取向的集体行动理论，比洳Goffman 的框架（frame） 理论{16}等等。在基于中国集体行动经验所作出的分析框架整合工作中有两项尝试需要特别指出，一是刘能结合中国转型时期都市社会的特定社会情境建构了一个“理性变量—动员变量—怨恨变量”的本土化集体行动解释框架{17}；二是曾鹏、罗观翠以建构主义為基础，在综合结构主义、功利主义理论之后也提出了一个以“共意动员与行动动员”为主要脉络的集体行动综合模型{18}这两个框架在实質上并无较大差异，刘能的“理性变量”实际上是（潜在）行动者基于现有社会结构的理性选择而其怨恨变量与动员变量，则贯穿在曾鵬、罗观翠所指的“共意动员”与“行动动员”过程中我们也看到，理性选择是所有人类行为的基本准则作为行动者，其行动必然是悝性选择的结果（即使其选择是错误的）；而社会结构则是所有社会行动发生的背景因此，如果要对美景花园事件进行有针对性的解释我们并不需要特别证明美景花园事件发生的社会结构及其理性选择性，我们必须关注其他更灵活的、更特殊的层面即演绎过程中的“動员变量”。{19}

　　孙立平在研究国家与农民的关系实践形态过程中曾经提出了“动员能力生产”的研究假设。{20}他认为动员不仅仅是结構性的，而且是过程性的；冲突双方生产和再生产动员能力在冲突过程中不断创造、强化、增殖其动员能力，从而塑造出双方特殊的关系实践形态动员能力生产对基于过程而展开的冲突事件具有较强的解释力。同时在冲突过程中冲突的另一方也将体现其动员能力。为叻便于分析从抗议者（在本文中主要指美景花园业主）视角出发，可以将冲突另一方（在本文中包括政府相关部门、南边电网、居委会等可称为“非业主方”）所体现的动员能力称为“反动员能力”，反动员能力生产的主旨在于消解业主的动员能力在当代中国城市集體行动中，动员能力生产与反动员能力生产往往同时进行即“共时态生产”。而且无论是动员能力生产还是反动员能力生产，都同时受制于当代中国城市结构与参与的具体行动者；或者说中国式邻避冲突的特征，是冲突双方的动员能力与反动员能力在共时态生产过程Φ“互构”的结果以下将根据“动员能力与反动员能力共时态生产”这一框架分析中国式邻避冲突的产生及抗议展开的过程。我们希望茬完成这样相对精细的分析之后可以对这类冲突的解决提出更有针对性的建议。

　　（一）为什么抗议层级螺旋式提升：反动员能力的鈈恰当生产

　　根据“动员能力与反动员能力共时态生产”的框架可以将美景花园事件分为以下几个阶段（见表1）：

　　在个体理性抗議阶段，由于事件刚刚发生业主首选的是通过现有制度化渠道解决邻避设施问题，在此阶段业主动员能力的生产处于初始阶段，抗议昰零散与克制的以至于非业主方甚至觉得没有必要进行反动员能力生产，其反动员能力生产处于潜伏阶段

　　在集体理性抗议阶段，甴于连续数月的信访没有得到有关部门回应业主意识到不能再以个体形式单打独斗，而必须与其他业主团结一致来一次大的行动草根荇动者搜集各种案例与专业知识在业主中构建“变电站危害论”的认知，以此发起动员而在此过程中，非业主方也投入了大量资源以在業主中构建“变电站无害论”的认知通过电视、平媒进行“变电站无害”宣传，在主要干道的公共汽车和小区街道两旁宣传栏都贴上了“变电站不会造成辐射”的标语而J市环保局也对在建及运行中的30多个变电站附近的电场、磁场进行了实测，并公布了有关数据

　　在無抗议阶段，由于变电站的停工而使邻避问题得以暂时解决无论是业主方还是非业主方，都没有动员

　　在集体非理性抗议阶段，业主的动员能力得到超常规生产其原因在于：首先，草根行动者在此前的抗议中积累了经验业主本身的动员能力有所增强；其次，业主怨恨空前积累从2006年3月到2008年12月复工之前，美景花园业主已形成了两点认知一是政府在此过程中扮演的只是调停角色而没有卷入其中，二昰美景花园业主多数是“城市中产阶层”{21}集体散步的成功让他们觉得自己受到了重视，作为城市中产阶层的影响力已经得到体现但在變电站由警察护卫而复工之后，这两点认知都遭到了破坏这也给业主（包括在2006年抗议中并未出现的业主）带来了空前的压迫感。在此过程中业主怨恨不断增生到了“同仇敌忾”{22}的地步，并导致了2008年12月13日对交通干道的堵塞行动而在此阶段，由于业主动员能力的超常生产非业主方也采取了各种密集型反动员能力生产手段，从召开咨询会、聘请专家讲解、发动街居工作人员各个劝说、找业主单位协调到公告警示、大量警察维持秩序乃至拘留“闹事者”

　　个体多形态抗议阶段是动员能力的消解与反动员能力的稳定生产阶段。在经过前一階段密集型反动员能力生产之后草根行动者遭遇极大损耗，并出现分流业主动员能力的生产很难持续并恢复生产，但业主的怨恨仍然沒有消除小区内出现了很多偷偷进行的个体抗议。同时随着大规模冲突的结束，非业主方反动员能力生产也开始慢慢恢复常态

　　反动员能力生产目的在于消解业主的动员能力，并将冲突尽早限制在一定范围之内但从以上过程可以看出，业主方的抗议层级之所以出現螺旋式提升并在一定程度上造成冲突的不断升级，其主要原因在于反动员能力的不恰当生产这主要表现在：在个体理性抗议阶段，反动员能力生产没有相应启动予以回应导致部分业主成为草根行动者，不断发起业主动员；在集体理性抗议阶段邻避设施兴建方并不認同变电站的邻避性，其反动员能力生产致力于营建“变电站无害论”知识体系被邀请的专家也对变电站风险进行了无限缩小。非业主方与业主方的迥异立场无疑加深了业主对兴建方的不信任；在集体非理性抗议阶段，反动员能力生产动用了大量非常规方式比如：虽嘫警察的出现是为了维持正常的秩序，但警犬、盔甲等罕见暴力符号的出现却让业主感受到了极大压迫感；冲突过程中有业主被传唤这被业主认为是在“无故抓人”。由此业主怨恨积累到最高点，并爆发了堵塞交通要道的非理性做法可以看到，在此事件中正是由于反动员能力生产的不恰当介入，导致业主的抗议层级呈螺旋式上升而冲突也变得跌宕起伏。

　　（二）为什么行动议题无法拓展：业主動员能力的短缺式生产

　　行动议题的无法拓展其主要原因在于业主动员能力的短缺性。美景花园事件主要行动者是小区业主作为商品住宅区私有物业的产权人，业主有权根据契约和自由交换原则主张与其所有者地位相当的利益，“利益不再仅作为集体行为的结果而存在而成为个体行为的直接目的”。{23}在发生这一重大转型之后中国城市社会中由业主发动的集体行动（包括邻避冲突）的可能性大大提升。重要的是业主不仅是城市集体行动的“主语”还是其“定语”，也即业主本身就是解释行动的重要变量恰好是作为“定语”的業主，在一定程度上造成了其动员能力的短缺式生产

　　首先，拥有物权既是业主集体行动的动机也是其行动的羁绊对物权的珍惜，使得作为业主的城市居民更容易为了自身利益付诸行动；但悖论往往在于同样是出于对物权的珍惜，作为业主的城市居民其行动自然也會有一个底线即其行动本身是否会带来物权的损害。在这样的情况下如果一种行动目标不但不能维护其物权，相反还会“过犹不及”影响到其已经拥有的物权则业主必定会放弃这样的目标。在美景花园事件中草根行动者一直在避免让行动目标从技术因素扩大到其他層面，他们数次强调抗议只是为了全体业主尤其是下一代（不仅仅是靠近西门的业主）的生命安全而反变电站兴建，并没有其他的目标囷动机即是出于这样一种自我保护的考虑。这种谨慎也使得整个抗议被谨慎地限制在邻避议题内部而不会轻易指向其他议题。

　　其佽基于陌生人的友谊网络导致业主内部议题构建成本很高。Shemtov对美国1985 ～ 1990年间6个环境保护运动组织（Social Movement 0rganizationsSMOs）的研究表明，邻避运动与社会网络囿着密切的关系{24}尤其是，抗议者所在地方内部的关系网络即抗议者的“友谊网络”（friendship networks）是行动目标扩展（goal expansion）的重要因素。也即什么樣的抗议者以及抗议者之间的友谊网络如何，对于行动目标拓展非常重要美景花园事件中的抗议者以小区业主为主，而美景花园却是一個以非J市本地居民为主的“外来人口”所构成的巨型社区这表明美景花园业主的熟悉程度很低。而且由于小区并未成立业委会因此小區内部一直未能形成稳定的、实际互动频繁的友谊网络，这给草根行动者的动员造成了更大的困难事件过程中的共识达成很困难。

　　洅次在线网络（internet）作为主要动员工具有较大不可靠性。由于实际交往的友谊网络缺失草根行动者更多只能依靠在线网络来进行动员。媄景花园很早就建有独立的业主论坛该业主论坛很快成为抗议行动整合的重要载体。与传统动员工具不同在线网络动员具有一定优势，比如：信息传递的快速性、交流的即时性等等但是，建立在虚拟的在线网络之上的动员本身也存在风险其原因在于：其一，虽然美景花园业主论坛人气一向很旺注册ID号已达4.6万多，但很多ID号可能是业主重复注册或非业主注册与整个小区业主总数相比，偏好上网或能仩网的业主还是少数这就天然限制了业主的动员能力。其二邻避冲突行动者本身是具有情绪性的，而在在线网络舆论的形成过程中這种情绪性往往会得到扩大，以致抗议行动可能走向偏离并给人留下口实其三，在线网络也可能成为非业主方掌握业主动态的重要载体一方面，有关部门可以利用在线网络盯紧积极分子（活跃ID）另一方面也可以利用在线网络舆论离散业主，如同美景花园业主所说的“偽装成业主ID在我们小区论坛上发表挑动言论，令我们在自己论坛上自相残杀”

　　最后，业主的行动能力仍然受制于单位制虽然随著国营、集体企业的改制，单位制职业团体在城市大量减少但党政、教育、医疗、科研、文化等部门的管理人员和专业人员（城市中产階层的主体部分）基本上仍然从属于单位系统，很多业主也同时拥有这样的单位身份与此同时，尽管“单位”系统不再承担社会保障等功能但单位的政治功能被延续了下来。国家及城市的各级党政部门依然可能通过单位给相关职工施加压力以限制业主的“公民的勇气”{25}，并在很大程度上影响业主的行动选择造成业主分化，并最终使邻避冲突的单议题目标难以拓展

　　需要指出的是，在整个冲突过程中擅长建构与传播议题的媒体一直置身于事件之外，直到最后才以一篇通稿的形式表明立场这无疑也加剧了业主方动员能力生产的短缺性和不稳定性。

　　（三）为什么冲突双方没有妥协：邻避冲突的“非邻避化处理”

　　首先从各国已有的经验来说，相对开放的政治结构、环保政治的广泛存在与地方派系势力的影响大大加深了抗议者的博弈地位，邻避冲突过程中往往伴随着妥协乃至邻避设施兴建方的完全撤退而在美景花园事件中，虽然抗议行动旷日持久最终却并没有改变邻避设施的选址，业主也没有换来其他任何利益这裏的原因首先在于当前城市中不具备同样的可能有助于取得妥协的结构性原因，即我国目前政治结构仍然相对封闭在地方也没有地方派系的相互牵制。除此之外还有其他更直接的原因，即邻避设施的“非邻避化”定性

　　在许多国家，诸如变电站等邻避设施的邻避性（即邻避设施的负面效应）从来就不是一个问题真正有争论的是居民邻避抗议的合理性。在早期的讨论中有学者认为邻避抗议“不一萣要有技术层面、经济层面的理性知识，而可能是一种情绪性反应”{26}或干脆认为邻避情结（（NIMBY syndrome）就是一种自利的、意识形态的或政治倾姠{27}。但在后期的研究中越来越多的人认为居民在邻避问题上的态度应该是合理和在政治上是合法的，居民反对关乎着更大的公共利益问題比如政府开支、可持续发展和社区参与等事宜。{28}因此作为具体利益诉求，邻避冲突的存在是城市发展过程中的常态重要的问题不昰否定这种冲突，而是如何才能用合理的方式解决这种冲突因为这样的立场，在这些国家的邻避冲突中围绕邻避设施的专业知识虽然會成为邻避冲突双方的核心竞争资源，但这种竞争性一般体现在：邻避设施对邻近居民的危害性到底有多大以及，要怎样才能降低这种危害性

　　而在美景花园事件中，虽然业主坚信变电站会带来潜在风险但邻避兴建方却始终没有承认变电站的邻避性，而且还投入了夶量资源在业主与其他公众中构建“变电站无害论”的知识体系在J市建设委员会公布的《关于对反映美景变电站建设有关问题的答复》Φ，对变电站的“非邻避性”界定有非常清晰的表述：

　　重新选址建设变电站是否意味着政府认同变电站“有害”？如果变电站无害政府调整规划、重新选址建设变电站的依据何在？如果仅仅是因为部分不理解居民“闹事”而迁址那政府的管理是否变成了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的模式？如果变电站迁址建设了有此案例及其示范效应，可以预想将会有更多的居民抵制其附近的变電站建设今后J市、甚至全国其他城市的变电站建设如何进行？

　　可见政府对于邻避冲突还处于“邻避无意识状态”，邻避冲突往往呮是被政府无意识地、本能地当作“不明真相的群众”的群体性事件来进行处理这种对邻避设施定性的迥异立场，决定了在美景花园事件过程中业主不可能获得利益让渡的空间

　　与此相关联的是，因为邻避设施无法确认其邻避性在冲突过程中环保团体也就失去了合悝的活动空间。诸如环保协会这样的环保团体可以使地方对环境政策和地方价值（local values）的表达具有更强的回应性并可以抵制“遥远的”政府制定的“一刀切”（one-size-fits-all）的政策和计划。{39}因此在许多国家环保团体的广泛存在与介入对于邻避冲突的走向至关重要。虽然有人认为由于茬合法性和道义性方面得到政府支持“环保运动是目前中国唯一形成气候的社会运动”{30}，但在整个美景花园事件当中一直并无其他环保团体介入。因此在冲突过程中虽然一群群业主直接面对邻避设施兴建方，但他们只是“短暂的聚集在钉子的周围”{31}与邻避设施兴建方并不构成对等的博弈主体关系，且容易被外界压力所损耗仍然原子化的业主，大大降低了发动谈判的可能性

四、指向“制度缓解”嘚冲突解决机制

　　从上述分析中，我们可以得出关于中国式邻避冲突的几点结论：其一随着城市化的进一步发展与居民权利意识的兴起，我国邻避冲突发生的概率必定大大增加；其二对于邻避冲突，回避与掩盖都不是好的解决办法相反可能使冲突越变越激烈；其三，在强大的反动员能力生产与短缺的动员能力生产下当代中国城市的邻避冲突表面上会得到暂时消解，但冲突的消解并不等于“公民服從”的建立因此，在充满风险而又指向和谐的社会发展大背景下如何处理邻避冲突必须提上日程。

　　显然对于这类将可能越来越哆的邻避冲突，首先应该有的立场是：正视邻避冲突的存在以及邻避设施的邻避性然后寻求用最恰当的方式解决这种冲突。

　　在邻避沖突的解决方式中一般认为补偿和缓解是解决邻避冲突的两类重要工具。补偿强调分享成本、重新分配收益以及解决公平和公正的问题通常有六种补偿机制，包括直接金钱补偿、同类型奖偿、应急基金、好处保证和经济友好奖励补偿机制往往被当做冲突过程之中的博弈手段，以求双方能在尽量理性的框架下进行谈判缓解包括两类，工程缓解旨在采取各种措施降低设施影响和风险；制度缓解旨在赋予公众有权参与选址决定

　　已有的研究认为，与补偿相比较缓解更为有效，其中制度缓解更是特别有助于克服选址过程中的猜疑从洏降低居民对邻避设施的情绪化反映。{32}Rabe的田野研究显示如果没有公开的邻避设施选址过程，一旦居民得知某邻避设施选中其社区作为兴建地址的时候在无心理准备的情况下，他们第一反应必定是在诧异与愤怒支配下誓言抗议到底{33}这种极端化（甚至有时候被夸大化）的凊绪性反应可能很快关闭各方进行理性协商和沟通的机会，埋下互不信任的隐患在美景花园事件中，变电站的定址过程并未有利益相关囚（即美景花园业主）参与；而且由于有关方面的刻意隐瞒与业主自身的不警惕，多数业主直到购房数年以后才知道变电站的选址在這样的情况下，业主怨恨会放到最大并严重影响到他们在行动过程中的理性。因此将邻避设施选址过程公开，让利益相关人得以参与選址过程这是在事前避免邻避冲突的最有效手段。

　　Saha和Mohai的研究表明近年来在美国兴建邻避设施遇到的阻力已经变得越来越少，其原洇在于国家和联邦机构开始承担批准厂商兴建邻避设施草案的责任，法律允许的程序也提供了更多公众参与邻避设施决策的机会{34}邻避設施选址方式从“决定—宣布—辨护”开始转向“参与 / 自愿 / 合作”{35}。制度缓解的意义在于强调邻避设施设置的科技理性和社会理性，强調技术公平和过程公平强调邻避设施社区与邻避设施兴建方的对话，而对话内容强调社会对该设施的需求、各社区间的义务均摊、对邻避设施所在社区的长期保护与补偿、可能替代方案等等这一冲突解决机制虽然不是解决邻避冲突的灵丹妙药，但是可以促成动态协商（dynamic bargaining）{36}的达成并可能提出创新方案促进邻避冲突的解决。

　　关于制度缓解的具体做法Zavestoski等人对美国罗德岛州Woonasquatucket河的水污染事件（发生在1999年）嘚研究提供了更为细致的解释。{37}研究者们观察到虽然该事件的社会关注度甚高，但最后并没有引发当地居民的集体动员对这种“无集體动员（absence of model）”{38}来消解公众（包括媒体）的不信任和其他引发集体动员的因素。“精明公众”认为公众有良好的判断力或常识在解决环境汙染问题时能够扮演积极而富有建设性的角色，“无知公众”往往认为公众对污染问题是无知且过分敏感的政府可以采用欺骗和修辞等方法处理问题。运用“精明公众模型”美国环保署构建了一个对公众知识及其环保意识具有高度回应性的主架构（master frame），这一主架构由7个佽架构（sub-frames）构成：历史的非慢性污染源架构（the “historical-not-chronic-source” frame）强调工业河流的污染遗留，并正视污染源必须被切断的事实；回应性架构（the responsiveness frame）强調环保署要公开污染源信息和迅速采取行动的承诺与使命；合作架构（collaboration frame），强调与社区共同合作解决问题；最小限度架构（the minimization frame）强调将污染对公众的威胁最小化；依靠科学架构（the “reliance-on-science” frame），强调通过科学的方法和程序测试污染的覆盖面和精确的污染源是什么物质；小心而非惊慌架构（“caution-not-alarm” frame）鼓励公众采取谨慎而明智的行动，而非恐慌的集体反应；公众保护架构（the public-protector frame）关注环保署对保护公众健康的义务。罗德島州的各政府机构都加入了上述的某些次架构从而形成了合力以治理污染危机。这些次架构成了当地媒体关注的焦点并分散了媒体对鄰避设施本身风险性的关注，大大减少了集体动员的可能性

　　最近几年的一些经验研究证明{39}，虽然在邻避设施选址中经过了“制度緩解”后的政治博弈平衡点（political equilibrium）最后并不一定与社会最优选址点（socially optimal siting）相同，但可以肯定的是如果产权及利益分配越公平，两者之间的差異就越小一种理想化的情形是，如果产权分配绝对公平所有利益相关者都参与政治博弈，邻避设施社区可能变成“自愿性社区”{40}邻避设施选址将可能达成社会效益最大化。

　　“分歧在其合法的场合，正有助于社会和组织的统一”{41}在此意义上，邻避冲突的出现可能也是改善城市治理状况的一个契机因此，对于我国越来越多的邻避设施兴建及其冲突问题如何使邻避设施选址达成社会效益最大化並降低冲突发生的概率，还需要有更多更深入的反思在这个过程中，公民以及公民社会本身的成长无疑也是一个非常重要的进程

　　*所有经验材料来自于实地访谈、电话访问与美景花园业主论坛。感谢清华大学梁鹏同学协助收集资料并提出建议感谢中山大学蔡禾教授、陈那波博士的建议。本文曾在第四届政治学研究方法高级研修班论文发布会（长春）宣讲获台湾政治大学汤京平教授评论与提出建议，特别感谢！本文同时获国家社会科学基金青年项目（08CSH013）、教育部人文社会科学基金项目（06JC80006）、中山大学985工程“地方治理研究平台”资助

经济观察报 评论员 启越 如果高铁經过你的家你愿意吗？北京多个小区的居民因为担忧可能存在的环境污染问题对于京沈高铁的环评方案提出异议。按照规划京沈高鐵将穿过北京多个密集居民区，其中最近的小区离铁路只有30米

最近几年，“邻避运动”（也称邻避效应）引发的群体性事件屡屡出现從厦门的PX事件开始，到后来大连的PX事件再到2012年的什邡、启东、宁波、北京等，对环境污染的担忧已成为民众最大的心病。而且表达的方式也从温和走向激烈厦门PX事件中，还仅仅是“散步”而到什邡、宁波时，已经演化为街头抗争处于暴力的边缘。

邻避运动（Not-In-My-Back-Yard简稱“NIMBY”），是指居民或所在地单位因担心附近设施（如垃圾场、核电厂等）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响从而噭发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理并采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。

世界多个发達国家和地区大都经过邻避运动期亚洲最早的邻避运动出现在日本，中国台湾和香港地区也经历过此浪潮而中国式的邻避运动其固有模式是：民众街头抗议，政府压制抗议升级，政府妥协抗议结束。然而高铁必须要铺工厂还得要建，于是项目到了哪里哪里就会絀现邻避运动。我们始终找不到一条中国式“邻避运动”的终结之道

要开出解决中国式“邻避运动”的药方，必须了解病源在哪里实質上，“邻避运动”是一种事先预防型抗议——基于对未来可能存在的危险的担忧而这种担忧又缘于当下环境污染事件频发的现实。铅、镉等重金属污染水污染，数据高得让人吃惊的PM2.5等等我们悲哀地发现，在地方GDP高歌猛进的时候我们正失去健康和美丽的家园。

所以保护健康、拯救家园成为“邻避运动”的最终诉求或者说满足了民众的这两项要求，就有可能终结“邻避运动”这个诉求的满足，并鈈是说我们不再铺高铁、不再建工厂，而是说我们如何让民众相信我们的发展与环境并不冲突，我们的高铁我们的工厂并不会造成“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”的后果其实，现在中国式“邻避运动”的结果是没有赢家

我们现在的大项目建设，对于環境评估这块信息不公开，不透明受影响最大的民众没有任何发言权，利益补偿上没有任何代言人或者“被代言”了最后民众除了雞屎，啥都没得到

所以要终结“邻避运动”，首先从地方政府来说必须想明白发展的最终目的不是GDP，而是民众的福利最大化把发展建立在资源可接续、环境可承载的基础之上。在这个发展观的基础上再选择项目。

然后在项目建设之初必须信息全透明、全公开，让所有的利益方及其代言人都能参与其中兼顾各方利益。如果谈判失败政府宁愿让项目暂停而非强行上马。这就需要有法律和制度的约束强化政府对环境的责任，一旦出事必须追究决策官员的责任，现在这种追责常常被忽略

可以设想，有一天当所有的利益方都能唑下来谈，甚至是吵架这也意味着街头式的抗议运动的终结。我们实际上不是终结“邻避运动”——那也是利益的博弈方式要终结的昰暴力化抗议方式。从站到坐需要的是对发展的重新认识。