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&&|&&&&&&&&&&&&&&产业政策大讨论：广义与狭义的产业政策
作者： 王家卓 纽约市立大学金融学教授、北京大学汇丰商学院客座教授
张维迎与林毅夫两位经济学家关于产业政策的争论引起了学术界、产业界、政策制定部门与新闻媒体的广泛关注。中国政府的产业政策在支持了光伏、LED等一些新兴产业后出现了产能过剩，企业倒闭；而另一方面，中国政府在过去30多年中广泛参与和实际主导了中国的经济发展，特别是在市场经济的制度建立和基础设施建设方面，对中国经济的长期增长产生了积极的推动作用。这些客观存在的历史事实似乎为两位学者的争论提供了各自的争论依据。但细读两位学者的争论，发现他们虽然可能在政府在经济发展中的一般性的作用问题上存在着一些根本性的分歧，但具体到目前引起争论的创新与产业政策的关系问题上，其各自看法的核心其实“并不一定”是矛盾的。争论产生的主要原因似乎在于他们在争论中所用的“产业政策”的概念，并没有首先予以明确的界定，从而在对产业政策概念具有共识的基础上进行争论。相反，争论的双方都是在实际上“自我界定”、但又没有向对方明确定义的情况下使用这一概念，从而造成了一些误解和没有针对性的争论，反而偏离了这个问题的一些真正要点所在。
一、双方所说的产业政策的边界和范围可能不同
产业政策是一个被广泛使用但又没有被唯一定义的概念。其中，按照百度百科的解释，“产业政策由于研究的角度不同，在国际上尚没有统一的定义，主要有以下几种：其一将之理解为是各种指向产业的特定政策，即政府有关产业的一切政策的总和。其二将其理解为是弥补市场缺陷的政策。即当市场调节发生障碍时，由政府采取的一系列补救的政策。其三是将之理解为产业赶超政策, 即工业后发国家为赶超工业先进国家而采取的政策总和。”从两位学者的争论来看，张维迎所关注的产业政策实际上是指与某种新兴技术的产业化、商业化有关的政府支持政策。这就涉及到张文所提到的新技术未来发展的不确定性和政府政策制定人员对未来科学技术发展趋势的专业知识和判断问题，以及与企业家相比，在这一点上，谁优谁劣的问题。外部性问题，市场环境问题，以及不具备短期盈利前景的基础性研究问题，明显的都不在张文的考虑范围之内。换言之，都不在张维迎所讨论或“实际定义”或“隐含定义”的“产业政策”的概念之内。正是在这个意义上，张维迎“呼吁废除一切形式的产业政策”。所以，张文所讨论的产业政策看上去是一个比较侠义的产业政策。是一个只和新兴技术的产业化商业化有关的政府支持政策。
与此相反，林毅夫所谈到的产业政策似乎涵盖了所有政府参与、并“最终”有利于某一个或某一些产业发展的支持政策，它包括了市场制度的建立，知识产权的保护，基础设施的建设，产生正向外部性的公共产品，等等。因此，不论张文提到的政策制定人员的专业知识和判断能力如何，林文所实际定义的“产业政策”所包含的上述内容无疑都是任何一种创新乃至一般经济发展的必不可少的前提条件。因此，林毅夫所讨论的产业政策实际上是一个更为广义的产业政策。考虑到林文也提到政府的产业政策并不总是正确的，因此政府可有为，可有所不为， 因此，张维迎和林毅夫的争论其实并不一定是聚焦在是否需要产业政策上，像现在人们所争论的这样，而是表现在对于创新的问题上，哪些是需要政府介入的，哪些是不需要政府介入的，不管它们是否被归入产业政策的名目之下。
二、政府是否介入的标准应该是短期商业化和盈利前景
尽管张、林之争，如上所述，可能涉及到产业政策概念不统一的问题，但双方的争论确实涉及到了政府在支持产业与企业创新中的作用问题。用林文的体系和语言来表述的话，是涉及到政府哪些应该有所为，哪些无所为的问题，是判断的标准和界限应该画在哪里的问题。在我看来，尽管这不是一个可以精准数量化的标准，会带有一些主观判断的成分，但一般而言，应该是以创新的技术是否可能在短期内进行商业化和具有盈利前景作为标准。可能在短期内进行商业化和具有盈利前景的技术创新应该交给市场，第一个吃螃蟹的企业家应该由市场来奖励。而那些暂时不具备商业化和盈利前景的创新，如可能带来长远效益的一些基础研究，可通过政府支持的基金等多种方式予以支持。至于这是否也属于产业政策，是一个定义问题。
为什么可能在短期内进行商业化和具有盈利前景的技术创新应该交给市场，张维迎的文章已对此作了清晰的表述。创新，包括创新技术的商业化，都是不确定的。在判断这种不确定方面，政府的政策制定人员并不比所在行业的企业家以及相关行业的从业人员具有更多的知识和理解。在形成误判后也更难于及时的作出调整。而由于国家政策的误判和个别企业家的误判所造成的对于一个国家经济技术发展方向的影响是不可同日而语的。在这方面，日本通商产业省在上个世纪八、九十年代误判高解析度电视代表未来科技发展方向，从而使日本失去了在互联网技术方面发展先机的史实，应该说是一个很好的例证。
另一方面，政府对于创新的支持，除了完善市场环境，保护知识产权等基础性的措施外（同样，是否属于产业政策似乎争论双方概念并不统一），最主要的支持在于资金的提供。而金融市场的发展，包括像天使、风投、私募基金等多种金融产品创新的发展，为具有短期内商业化和盈利前景的企业提供了充分的资金来源。而一旦创新成功能够给企业带来的巨大的盈利前景，应该已给那些希望做第一个吃螃蟹的人足够的动力和勇气。在美国，特别是在硅谷和其它的科技发展中心地区，至少有成百上千（如果不是成千上万的话）的中小微企业正在挑战大型企业，成为创新的主导力量，成为各行各业试图第一个吃螃蟹的人。就创新技术商业化这一点而言，他们完全借助金融市场的力量，无需政府特殊的产业政策的支持，就成为了特定行业的技术创新的主导力量。否则，一个根本没有勇气做第一个吃螃蟹的人，或没有承担风险意愿的人，只会去想方设法赚一笔政府的奖励资金，然后，该干什么还是接着干什么。这样的例子，在中国，可能不是个案。
三、经济技术赶超和经济技术创新是不同的发展战略：需要不同的政策
中国政府在过去30多年中广泛参与和实际主导了中国的经济发展，产业政策对中国经济的长期增长产生了积极的推动作用。但这一事实并不能用来证明政府的产业政策对于技术创新，特别是技术创新的商业化具有不可替代的作用。中国经济在过去30多年的发展，虽然其中不乏创新，但基本上，在总体上还是处于一种赶超的势态。而赶超和创新是不同的。其最重要的不同点，在于不确定性的程度不同。在赶超的状态下，目标通常是大致明确的，已有其它国家的先例证明是可以实现的。问题通常是如何用更短的时间，更小的成本来达到预定的、希望能够赶超上的目标或目的地。在这方面，政府由于具有行政的能力，能够显著地减少交易成本，对于给定的目标，通常具有更高的资源配置的效率。尽管对于中国经济在过去30多年的成功的原因，仍有不同的争论，但对于给定目标的资源配置效率方面，政府的作用应该是没有争议的。
但创新完全是一种不同的状态。创新活动最终能够实现什么目标，实现什么结果，并不是事先可以完全预计的。很多创新的结果，或者是失败了，或者与预先的设计相去甚远。在这方面，如张文所说，政策制定人员并不比企业家和相关行业的从业人员具有更多的知识和理解。政策形成的过程也并不能保证最了解相关行业与技术的人的实际参与。因此，在创新方面，产业政策并不能像在赶超状态下那样，对产业的健康发展起到积极的推进作用。相反，可能产生的误判，大则可能会误导整个技术创新的发展方向（像日本通产省），小则会引起所支持行业的盲目发展或野蛮生长，造成行业的产能过剩，导致错误的资源配置（如光伏）。
总之，张维迎和林毅夫两位学者关于产业政策的讨论似乎存在着“产业政策”概念不一致的问题。两位学者似应首先澄清各自对于产业政策概念的定义和概念的边界、范围。什么政府行为属于产业政策，什么政府行为，尽管也是最终有利于经济发展的，但不属于“产业政策”这个特定的概念范畴。其次，不论产业政策如何定义，有短期内商业化和盈利前景的技术创新应该由市场来支持和予以奖励。金融市场和金融创新的发展不仅使之实际可行，而且已有大量的案例证明它是非常成功的。最后，政府在建立市场制度、保护知识产权、支持基础研究方面的作用是不可替代的。但其是否属于产业政策的范围，是可以讨论的。但即使把它们纳入产业政策的范围，它们与政府对于具有短期内商业化和盈利前景的技术创新给予资金支持也应是不同的。
产业政策大讨论：呼唤严谨客观研究
来源：诺丁汉大学商学院（中国） ，作者：华秀萍
“抛开意识形态的迷思，产业政策只是诸多政策工具之一。”
“无论是对“市场万能”的迷思，还是对“政府万能”的迷思，都是应该避免的。产业政策这个领域，期待更严谨的学术研究、更科学的政策论证，以及更透明的实施过程。”
近期林毅夫、张维迎等关于产业政策的大辩论，在学术界与政策界早就争议颇大的产业政策再一次被推上了媒体报道的风头浪尖。诺丁汉大学商学院（中国）学者华秀萍博士解读为我们带来思考和启示。下文来自华博士的全文内容。
产业政策虽然引发了不少社交媒体口水大战，却鲜少有人去认真钻研它的定义与实践。张维迎老师甚至将之等同于穿着马甲的计划经济。笔者认为，这个观点忽略了世界经济知识体系之中对这个题目数十年来的理论研究，以及过去百年来的全球产业政策的实践积累。
在任何争议之前，首先需要界定一下定义。
美国早期拥护产业政策的Reich 在1982年给出的定义是：鼓励朝阳产业发展、创造技术工人、支持相关产业基础设施建设、地区扶持的政策为产业政策。英国早期的产业政策支持者Pinder在同一年，拓展定义为广义的支持产业发展的政策，包括所有相关的人力资源、财政与金融方面的扶持政策，比如公共投资、政府采购、研发投入支持、贸易保护、劳动力密集型企业的产品升级，甚至是为扶持特殊产业的并购政策，以及挽救颓败产业的组织与管理等方面的努力。
而后来的学者们给出的定义更狭义、更聚焦。
Landesmann在1992年提出的定义则非常具体化，认为：
“产业政策就是专门为了特别产业、企业、地区与劳动力团体而设计的政策。”
英国剑桥大学的Chang (1994)也强调：
“狭义的产业政策，将之定义为政府为了影响特定产业、实现更有效率的整体经济目标而制定的相关政策，包含选择性地控制行业进入、建立超出市场机制之外的协调机制、加强政府监管、约束或补充利润动机等。”
美国芝加哥大学教授詹姆斯·罗宾逊在2009年给出的定义是：政府有意识地促进工业发展的相关政策，具体办法包括关税和外贸政策（保护）、税收优惠、补贴、出口加工区、国有制，等等。而几位学者（Liu 等人，2011；Du等人，2014）在国际学术期刊《研究政策》与《世界发展》发表的文章中的总结，把优先贷款、优先外汇安排、特殊经济开放区与高科技园区等地区性政策、针对特殊行业的研发支持支持与技术培训、人才计划等，均纳入产业政策的范畴。
理解了这些定义之后，我们再可以看看产业政策的全球实践。
产业政策的历史实践，在19世纪的美国，就已然开始。
美国海军当时与美国钢铁行业密切合作，采取各种方法去获取欧洲高端钢铁制造技术，并大力扶持美国钢铁制造厂商加工制造高质量钢铁的能力。待到世界第一次大战期间，美国政府的扶持就涉及更多的产业。比如，美国军队采用各种扶持手段去培育自己的航天产业。当时美国并没有飞机产业，美国军队几乎是一夜之间创造了这个产业。而当时的雷达技术，也是美国海军的重点扶持对象。第二次世界大战的时候，更多的产业开始在政府与军队扶持下发展，比如电子计算机产业、雷达、核技术、医药，等等（Nagaoka 等人，2009）。
第二次世界大战之后，欧洲产业政策的实践也是非常广泛。
1945年以后，欧洲各国政府面临的首要任务就是修复并重建在二战中受到重创的本国经济。为此，各国政府都试图通过长期、全面、直接的干预政策,来推进企业发展、促进产业转型升级、实现经济的快速复苏。
英国，是欧洲各国中产业政策的积极实施者。
年，执政的工党政府开始积极寻求可以在短期内提高生产率的途径，以提升产业的业绩水平、促进产业结构的转型升级，弥补之前市场失灵带来的损失。除了对航空，核能和计算三大高科技行业高度关注外，工党政府还对电力、煤炭、天然气、铁路和钢铁等重要行业中的企业进行国有化，实现了政府对经济控制力的大规模扩张。
等到年之间，工党出台的产业政策主要针对于没有被国有化的制造业。由于受到来自新兴市场低劳动力成本国的影响，英国的纺织和造船业等传统优势行业受到重创。政府试图通过实施国家资助的精简计划，尽可能放缓这些夕阳产业下行的速度。1973年-1974年，国家石油价格大涨，英国的钢铁以及化工行业的一些分支领域出现了严重的产能过剩，英国政府通过财政补贴的形式缓解了这些行业的产能过剩的现象。
英国政府还特别设立了多个部门、机构服务于产业重建。比如，1945年，工商金融公司（ICFC）和产业金融公司（FFI）成立,分别为中小企业和大型企业提供长期的发展基金。1962年，国家经济发展办公室成立，下设各行业经济发展委员会，邀请企业家、学者、外部专家和政府官员共同商议重要产业的发展方向。这一部门的设立代表着英国经济向供给侧改革的方向迈出了重要一步。1966年，工业重组公司（IRC）成立，主要协助一些企业在行业内进行重组；1974年，国家企业委员会（NEB）成立，旨在对中小企业进行投资、为科技研发提供资金支持，为战略新兴产业进行风险（Chick，2014）。
此外，工党组建了国家领军企业，并高估了规模经济对获取竞争优势的重要性。整个工业公有化，导致决策制定的政治化，也延误企业对市场变化做出及时的调整。公共财政的无限支持让企业高管和员工与真实的市场隔绝（Owen,2012）。因此，英国“国有制”的产业政策并没有为英国带来经济的飞速发展，未能让技术落后的行业焕发生机活力。当工党在1979年的大选中败给了保守党后, “去工业化”浪潮兴起，自由贸易主义迅速取代国家干预政策，产业政策的重要性也日益下降。
关于产业政策的争论，在英国，上个世纪七十年代，就引发口水无数（Chang，1994）。当时英国由于经济处在经济转型的过程里，制造业不断地减少在经济总量中的相对比例。在这种去工业化过程里，支持产业政策的人希望政府干预来推动制造业的竞争力加强，而反对者则认为，去工业化进程不可避免，制造业的份额不断减少并不意味着其自身竞争力的下降，因此希望由市场决定经济结构转型的过程。
保守党在1979年上台之后，以去国有化的政策为主，一度给英国经济注入一定的活力。然而，近年来，英国的工业与制造业发展，面临越来越多的结构型困境，整体水平落后于美国与德国。英国虽然学术方面的基础研究能力很强，出现了各种研究成果，但这些研究成果的商业化与产业化能力远比美国逊色。
仔细探究，可以发现这些原因导致了这个现象
在宏观层面：
英国政府在资金支持、政策支持、设计创新生态系统以及促进创新环境的形成方面，要比美国政府滞后与低效的多。目前现有技术创新体系，缺乏国家政府层面统一战略协调，而地方政府的扶持措施也远远不够。
在微观层面：
英国虽然是对外直接投资大国，也是被投资大国，但本国经济中，接受投资的产业主要在房地产、商业服务等传统行业，而对高新技术行业的投资比较缺乏，并不拥有美国数量众多的风险投资（VC）、私募股权基金（PE）、天使投资基金等，而相关的中介服务机构的数量与规模也发展不足。许多研究成果只能停留在学术机构等“象牙塔”，或者停留在个人发明者的手上，不能被成功地传递到企业家与商业界那个环节。因此，在推动高新技术创新与相关产业发展上，市场明显存在失灵问题。
全球金融危机后，英国经济大幅衰退。2009年英国GDP下降4.9%，是至1968年以来的最大跌幅。为尽快从被重创的经济环境中复苏，英国政府效仿其他欧洲国家进行技术创新。在年期间，英国政府陆续投资2亿多英镑用于建立打造一个国家级的产学研技术创新的平台并称之为“弹射计划”（Catapult Centre），初步建立7个弹射中心，领域涉及涉及细胞疗法、数字化、未来城市、高价值制造、海上可再生能源、卫星应用和运输系统等。
2015年，英国政府还将在能源系统和精确医疗领域增开2个中心。“弹射中心”的建设激发了创新活力，为英国经济发展注入了驱动力，并在英国创新体系中发挥了特定的补充作用。其已经与研究界和产业界建立了清晰的接口，与其他的研究和技术组织、独立实验室、创新中心以及某些高校的技术转移部门共同构成了更广泛的中介部门。因此，英国这样的发达国家，对产业政策的讨论与实践也是持续不断的。
抛开意识形态的迷思，产业政策只是诸多政策工具之一
在大多数发达与发展中国家都得到过广泛运用的产业政策，值得中国学者们认真对待与客观研究。未来随着科技进步的加速与人力资源的深度广度发展，如何在不同产业之间分配资源，也绝非市场机制能够独立完成的。无论是对“市场万能”的迷思，还是对“政府万能”的迷思，都是应该避免的。产业政策这个领域，期待更严谨的学术研究、更科学的政策论证，以及更透明的实施过程。
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【产业政策专题】罗宾逊：从政治经济学视角看产业政策与经济发展
从政治经济学视角看产业政策与经济发展罗宾逊产业政策向来争议不断，赞同者认为它是一国促增长的妙招，反对者认为它浪费资源，损害效率。最近张维迎和林毅夫再次掀起了关于产业政策的论战，引发诸多关注。本文原载《比较》第82辑，既有对历史经验的概述，也有对不同理论观点的梳理，还提出了政治经济学分析的新视角，可为各方讨论提供更多的参考。詹姆斯·罗宾逊（James A. Robinson），现为芝加哥大学哈里斯公共政策学院（Harris School of Public Policy）校聘教授，此前为哈佛大学政府Wilbur A. Cowett讲席教授。本文提交给世界银行—24在首尔举行的“ABCDE会议”。1概要本文将讨论产业政策对经济发展的作用，包含五个主要论点。第一，从理论视角来看，有充分理由相信产业政策可以在促进发展方面发挥重要作用。第二，显然能找到某些案例，证明产业政策确实发挥了这样的作用。第三，针对所有这些案例，也都能找到其他反例，表明产业政策失败了，甚至阻碍了发展（当然这种反事实论证是很复杂的）。第四，成功案例与失败案例之间的区别在于政策的政治角力上。产业政策能取得成功，是因为实施政策的当权者自己希望工业化能顺利完成，或者是因为政治体制所产生的激励迫使他们这样行动。从上述四个论点推论出的第五个论点是，经济学家和国际组织必须改变他们对产业政策的思考方式。为真正促进一个社会的工业化，我们需要实证性理论来描述实现社会的特定政策选项所需的政治均衡。要提供扶持产业发展的政策建议，我们必须对这样的政治均衡有清晰的理解，并试图加以改变，或者在其生成的环境下开展工作。这是一条完全不同于以往的认识产业政策的思路。不幸的是，从目前来看我们对于产业政策仅有很好的规范性理论，实证性理论还相当缺乏。例如，台湾为什么能采纳并成功实施产业政策，而加纳却造成了灾难性的结果，对此，我们很难给出充分的解释。我们的研究应该关注构建这样的理论，否则按传统方式倡导用产业政策去解决贫困国家的问题，必然是属于盲目自信。在深入介绍产业政策的后果和我的看法之前，有必要对产业政策的含义做出某些界定。我认为，产业政策的含义是政府有意识地促进工业发展。当然对此可以有多种办法，许多内容都可以视为“产业政策”，从关税和外贸政策（保护），到税收优惠、各种补贴、出口加工区，以及国有制等。斯大林在1930年代促进苏联工业化的办法，与朴正熙在1960年代对韩国的政策完全不同。另外，所有这些政策都可能是在无意识地促进工业发展，而非有意为之。在苏联和韩国并没有此类情形，因为两国政府在当时都明确致力于工业化发展。然而在其他案例中，政府是否在有意识地推动工业化，我们并不清楚。一个例子是英国议会在1701年通过的《棉布法案》（Calico Acts）及其在1721年的修正案，这些法律对英国从印度进口的棉纺织产品征收极高的关税，甚至禁止穿着以印度纺织品（棉布）制作的服装。事实上，直到1774年穿着全棉服装才成为合法的事情，而那时英国自身已经建立起了极具活力的纺织工业。对上述措施的传统解释是，18世纪的英国政府是按照错误的重商主义理论来制定政策。因此，改变现状需要思想观念上的革命，包括亚当·斯密和大卫·李嘉图等人的理论，推动这些法案在1774年最终废除。而对上述措施更为实证性的解释则是，英国的羊毛和亚麻产业在当时饱受印度纺织品的竞争，因而推动实施了保护法案（Mokyr, 1999, 第50—51页）。两种理论解释都没有提到，《棉布法案》与英国的工业化之间有任何联系。不过，《棉布法案》加上1623年的《垄断条例》（Statue of Monopolies，该条例使英国企业难以建立国内垄断），让起初缺乏竞争力的英国棉纺织业得以在没有外国竞争的环境下发展起来。尽管我们不知道离开保护会是什么情形，但很显然《棉布法案》提升了棉纺织业的投资回报率，并且极大地促进了对该产业的投资，进而引发了英国工业革命。那么《棉布法案》算不算一项“产业政策”？根据对该法案背景的上述两种理论的任意一种，都不能将其理解为产业政策，英国的工业化应该是无意识的政策导致的副产品。当然这两种理论也都没有给1688年光荣革命之后的经济政策提供满意的解释。有学者令人信服地指出（Pincus，2009），辉格党联盟领导的光荣革命有着极为明确的扶持制造商或者说工业化的目标，为此，他们创立了英格兰银行，通过运河与收费公路促进了交通运输部门的发展，改造了税收体制，调整了商业政策。《棉布法案》其实是这一系列政策中的组成部分，而这批政策或许是世界上最为成功、影响最深远的产业政策之一，堪称“产业政策之母”。发展经济学研究中对产业政策的作用有多种研究方法，年代的早期研究把经济发展同工业化联系起来，认为由于存在各种市场失灵，贫困国家不能自然而然进入起飞，因此需要政府发挥重要作用，利用产业政策来促进工业化。学术界代表人物有罗森斯坦-罗丹(Paul Rosenstein-Rodan)、缪尔达尔(Karl Gunnar Myrdal Myrdahl)、纳克斯(Ragne Nurkse)和赫希曼(Albert Hirschman)等人。其中一派尤为重要的观点强调动态比较优势，建议在一段时期内封闭国内经济，以培育出有国际竞争力的工业部门，倡导者为汉斯·辛格（Hans Singer）和劳尔·普雷维什和(Raúl Prebisch）。上述理念成为发展经济学的主流之一，直到1970年代后期和1980年代才受到其他学者们的持续批判。安妮·克鲁格等人认为（Anne Kruger,1993；Deepak Lal，1983；Peter Bauer的贡献），产业政策并未发挥作用也不能发挥作用，因为政府失灵总是比市场失灵更为严重。我们不能指望利用产业政策或者其他任何政策干预来解决发展问题，而应注重创建自由市场和守夜人性质的政府。这些研究文献恰当地列举了某些发展中国家极为失败的产业政策案例，可是关注点失之偏颇。此外，政府失灵总是比市场失灵更为严重的理论，似乎主要是出于意识形态的考虑，而非基于理论和实证推导。所以，此类观点尽管对1980年代的发展组织产生了极大影响，但从长期来看必然难以服众。其中最为激烈的反驳意见来自对“东亚奇迹”的一系列重要观点(包括Johnson，1982；Amsden，1989；Wade，1990；World Bank，1993)。这些研究都把成功的产业政策视为日本、韩国和中国台湾在二战后取得巨大发展成就的核心因素。与其他许多研究类似，它们立足于公共选择理论，或多或少地认为市场失灵总是比政府失灵严重，而产业政策是促进经济增长的强大工具。对东亚国家历史经验的这套理论，很大程度上左右了世界银行在1992年发表的著名报告。上述研究中所分析的成功案例令人印象深刻，然而失败的政策案例同样如此。这表明两种极端看法都存在缺陷。产业政策有时能发挥作用，有时却不能，其差别在哪里？一个明显差别在于，不同案例中采纳的产业政策的类型相去悬殊。例如拉丁美洲采纳的是进口替代的工业化政策，把本国市场封闭在国际竞争之外。而韩国和中国台湾的模式则是通过激励设计来鼓励出口产业的发展，当然本地市场也确实受到了保护。为什么各国选择了不同策略来促进工业发展？与《棉布法案》的案例一样，许多学者本能地把这种政策选择差异归结为不同思想观念的影响。例如克鲁格认为拉丁美洲国家采纳进口替代策略，是因为受到错误的经济学理论引导（Krueger， 1993）。与拉丁美洲相比，东亚各国的政治家们兴许有更高明或者更幸运的经济顾问。然后，产业政策的内容和结果的不同，是由各国的政策制定者及其经济学家们的观念和意识形态的区别所致。例如，斯大林采纳的特定工业化模式是来自其社会主义意识形态，毛里求斯建立了成功的出口加工区是由于诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·米德爵士（James Meade）说服了执政的工党。对政策选择差异的另一种解释来自罗德里克（Rodrik，2007），他的基本观点是产业政策具有极大的潜力，但不存在可以通用的一种模式。要成功促进发展，产业政策必须根据各国的特定环境和制度加以调整，或者用他和其他人引入的术语来讲，必须对约束边界（binding constraints）有灵活反应（Hausmann、Rodrik and Velasco，2007）。按照这个观点，不同国家采纳相同的政策可能出现相差很大的结果，是因为它们有着很不同的市场失灵环境。为什么某些国家能根据其市场失灵环境采纳适合的政策，而其他某些国家不能呢？主要原因在于对约束边界的认识并不清楚。韩国的成功要么是因为非常幸运，要么是有更高明的、深入理解本国问题的经济学家。而加纳的产业政策失败，是因为某些理论家——如阿瑟·刘易斯爵士（Arthur Lewis，见Lewis（1953））——推荐恩克鲁玛（Kwame Nkrumah）政府采纳了并不适应该国实情的产业政策。本文将提出检讨产业政策历史经验的完全不同的思路。我承认现实中存在许多市场失灵，新兴的工业部门会产生重要的外部效应，产业政策有潜力成为促进经济增长和发展的强大工具。我相信，这正是1980年代后期的修正派学者们所研究的韩国、中国台湾和其他案例的实际情形。综合历史证据来看，尽管还没有决定性的经济计量学结论，但这些学者关于产业政策产生了有力的因果作用的观点仍是正确的。同时我也认为产业政策完全可能失败，正如1960年代的加纳以及1940年代之后的拉丁美洲国家那样。不过，成败案例之间的差别并不在于日本或韩国更为幸运、更为高明，或者有着更出色的经济顾问，而是因为这些国家有着不同的政治均衡环境。我认为，为正确认识产业政策，我们必须首先建立此类政策的实证性理论。有关产业政策的经济学研究文献一直回避提出有均衡结果的实证理论，这点非常令人吃惊。以艾伦对苏联工业化的重新评估为例（Allen，2003），他的整个论点是说斯大林的工业化政策对初始制度欠缺的落后国家其实是最优选择。但他并没有讨论，为什么斯大林政府会采纳有效促进发展的政策（其实有很多证据表明以斯大林体制追求的许多标准来看，其效率并不很高，参见格里高利和哈里森（Gregory and Harrison，2005）。解释政策选择的这类规范理论通常假设政治家们是为了社会最优目标进行政策选择，但对年代的苏联来说，这是很难让人相信的。此类研究方法的另一个惊人案例是关于1990年代转轨经济国家的政策改革，俄罗斯的改革极为糟糕，而中国的双轨制则较为成功。有研究者认为中国的改革策略比俄罗斯更为明智（Lau,、Qian and Roland，2000）。当然，并没有人认为1950年代的大跃进更为明智。施莱弗等人确实尝试过用均衡理论来分析俄罗斯的政策改革（Shleifer and Treisman，2000），他们认为在当时的约束条件下是有效选择。其实历史表明，中国与苏联选择的道路不同并非因为中国人更高明（Shirk，1993；Naughton，007）。中国的政策改革是均衡结果，苏联的改革也是。两国的转轨政策不同，是因为它们虽然都曾是共产党的集权式体制，但社会上的实际政治均衡格局却差异悬殊。例如，中央政府和执政党的权威很不一样。加纳在1960年代实施产业政策的问题并非在于这些政策不明智、不适合或者不需要，而是因为在当时的政治环境下根本就没有机会真正实现国家的工业化。为了从均衡结果的视角去研究政策选择，建立产业政策的实证性理论，我们需要借助政治经济学的办法。采纳不同的产业政策及其结果的成败，与思想观念或经济学家们的关系并没有那么大（当然在特殊条件下也可能很重要），更多取决于具体社会的政治均衡特征：哪些利益团体能被动员，关系到怎样的利益，处于怎样的政治体制环境等。因此，政策比较研究可以成为比较政治学的应用。这是一种很不同于以往的分析，我们还远没有完善的框架来解释政策选择和结果的差异，但我们必须开始朝正确的方向前进，才能逐步将其完善。政治经济学的研究思路注重给产业政策提供实证性质的解释。从这一角度看，较为传统意义上的产业政策是否还有意义？我认为答案是否定的。经济学家们不可能指望落后国家采纳更睿智的政策，或者出现更英明的领袖，从而解决欠发展的问题。他们已经花费了数十年时间来推广好的政策建议，但问题在于这些建议并未得到采纳，正如其他先进技术也同样没有被落后国家采纳。在我看来，以产业政策来促进工业化是一个国家政治选择的内生结果。不管理论的结果如何，在利益和制度没有理顺的情况下，工业发展是难以推动的。希望促进工业发展的外来经济学家或者国际机构必须考虑到这点，它意味着下面两条。首先，应该试图朝着更有利于工业化的方向改变政治均衡的特性，例如增强能从中获益的群体的政治影响力。这个想法看似激进，但实际上世界银行对增强穷人权力的政策很少有保留意见（如注重增强问责和改进公共服务等）。其次，应该维持政治均衡的稳定，力求找到与当权者激励相容的实施产业发展政策的方式。本文的论述结构如下。第二节介绍有关产业政策的规范性理论。第三节分析哪些证据能说明产业政策的有效性。第四节着重分析产业政策的成败主要取决于各国政治经济环境的差异。第五节勾勒关于产业政策的实证性政治经济学理论。第六节探讨这一理论可以如何应用于对产业政策的反思。第七节是总结。2规范性产业政策理论支持采取产业政策的福利经济学理论相当直接易懂。市场不完善（market imperfection）、外部性和收益递增等现象很可能出现，表明有多种类型的产业政策能增进社会福利，甚至是创建现代制造业的必要条件。此类政策的最优形式取决于市场不完善的性质，如果由于资本市场不完善，某些产业的规模小于社会最优水平，这并不能给保护新兴产业提供规范性的理由，而是应该把政策重点放在消除特定的市场失灵方面。当然我们不能忘记次优理论，也就是说在有着多种市场失灵的经济中，去除其中一个有可能使整体福利水平下降，而非改善（Lancaster and Lipsey, 1956）。如果某个产业能带来积极的外部性影响，那么福利经济学表明可以采取直接补贴的最简单的产业政策形式。在此情形下，补贴成为经典的庇古式干预。在开放经济模型中，如果某个产业能带来积极的外部性影响，而国际市场价格导致本国的产业规模从社会福利角度看过小，那么，关税就是最优的干预政策（Matsuyama，1992）。然而大量研究显示，即使我们确认市场失灵很严重，实际的政策选择却很少符合规范经济理论的建议，例如在可以选择高效政策工具时，采纳的是低效的政策工具（Coate and Morris，1995；Acemoglu and Robinson，2001）。本文暂不涉及这个话题，而只是强调，经济学理论的确充分证明，至少某些产业政策可以在增进福利水平和经济增长上发挥重要作用。下一节则将指出，确实有这方面的实际案例。但很明显，此类理论并没有给我们观察到的许多产业政策提供规范基础，如苏联在1928年后采纳的政策。只是在某些极为特殊的条件下，政府所面临的政策选择才符合规范性理论的说法。3产业政策的历史经验下面将简要介绍一系列成功和失败的产业政策案例。我的主要观点不是说产业政策总是不好或者总是好，而是认为各种经验表明：产业政策有着促进经济发展的巨大潜力，但只有在政治环境合适的情况下，这样的潜力才能发挥。下面的案例是为了描述我将更系统地解释的分析视角。倡导产业政策的人所钟爱的榜样是实现东亚奇迹的各经济体。本文概要中已经提到，如今对这个领域有大量的研究文献。在韦德的书中，第4章到第6章详细介绍了台湾地区的案例（Wade，1990），其中许多有趣的故事是关于政府如何从1950年代以来为促进工业发展进行系统性的经济干预，比较著名的是政府的经济设计师（K.Y. Lin）如何根据美国顾问怀特工程公司（J.G. White Engineering Corporation）的报告，判断出塑料是应该发展的工业部门。他接下来通过银行记录，认准当地商人王永庆是有资源完成此事的人选，然后劝说对方着手开创企业（Wade 1990, 第80页）。1957年，第一家塑料工厂在政府监督下完工，移交给王永庆。此后领导台塑集团发展的王永庆成为当地的企业家楷模之一。韦德列举了许多通过政府干预来提升产业发展的规模和质量的案例，例如在台北公开销毁了2万只灯泡，以打击劣质产品（Wade, 1990, 第81页）。在私人产业得到发展的同时，台湾地区的公共部门也深刻地卷入了工业化浪潮，到1980年代，有多达60%的研发支出是来自公共部门（Wade, 1990, 第99页）。产业政策研究院（Industrial Policy Research Institute）从1973年开始扮演了关键角色。特别是减少了对于美国的技术依赖，在8个领域发起了“‘国家’战略行动”。公共部门在1965年创立了一个出口加工区，并利用信贷等许多支持工具来促进出口（Wade, 1990, 第139—148页），而且与韩国一样，兴建了一家大型的钢铁综合企业。韦德书中的图1（Wade 1990, 第111页）总结了政府在不同产业发挥关键引导作用的主要发展时期。某些措施并不十分成功，例如，与日本或韩国不同，中国台湾虽然也有过持续努力，却没能发展出有国际竞争力的汽车工业。而在半导体等其他领域，干预却得到了非常出色的结果。台湾当局成功促进工业发展的案例令人吃惊，极有说服力，很好地证明了产业政策的价值。但不幸的是，也有大量失败的产业政策案例，其中某些典型来自撒哈拉以南的非洲国家。许多非洲国家在独立之后采纳了各类产业政策，如加纳和津巴布韦等国制定了五年计划和宏大发展目标。与台湾地区一样，这些计划往往是由公共部门牵头。但糟糕的是，没有任何一个撒哈拉以南的非洲国家培育出了有国际竞争力的工业。在通常情况下，尽管实现了快速的资本积累，这些产业的效率却极其低下，全要素生产率令人沮丧。对非洲国家的产业政策失败的最详细研究是基里克对加纳经济发展的开创性著作（Killick，1978）。对任何主张用产业政策来解决非洲现实问题的人来说，这都应该是必读书籍。该书非常详细地介绍了1960年代早期以来的多个产业政策案例，并逐一揭示了这些政策的低效无能。作者指出，成本收益核算被忽视，低效的投资项目被采纳。一个例子是关于一家牲畜制品综合工厂（Killick, 1978, 第231页），“制鞋工厂……需要与北方的肉类工厂建立联系，把毛皮通过500英里远的运输送到南方的一家制革厂（现已废弃），然后又走200英里，把皮革运回位于中部地区的库马西的制鞋厂。因为主要的鞋类市场是在阿克拉都市区，这些成品鞋子还得再运输200英里，返回南方”。基里克有些低调地评论说，这家企业的活力被错误选址给破坏了（第231页）。另一个惊人的例子是兴建一家水果罐头厂“以加工芒果，人们认为芒果在本地没有市场，而该工厂的产能据说超出了国际市场总和的数倍”（Killick, 1978, 第229页）。加纳政府对该工厂的报告值得大段引用：“A项目工厂将建立在布隆阿哈福省的文奇市，每年加工7000吨芒果和5300吨西红柿。如果该地区的平均产量为每年每英亩5吨芒果和5吨西红柿，那么应该有1400英亩土地种植芒果，1060英亩土地种植西红柿，以供应给该工厂。问题在于，该地区现有的芒果供应仅仅来自散落在灌木丛中的很少几棵果树，西红柿也没有商业化种植，因此这些作物的生产必须从零开始。芒果从种植到结果需要5—7年。于是，如何获得充足的种植物资和组织原材料生产，很快成为该项目要解决的主要问题”（Killick, 1978, 第233页）。基里克的尖刻评论是，“很难想象还有比对该项目规划的经济效率更加糟糕的分析了”，而这样的报告是在该工厂开工建设一整年之前做出的。恩克鲁玛统治时期的问题不是工业投资不足，人们普遍认为该国的资本存量在年间增长了80%（Killick, 1978, 第69页）。公共部门的投资占其中的60%，占非住房投资的80%（Killick, 1978, 第170页）。问题在于这些投资的配置方式。我们很容易从撒哈拉以南非洲国家找到更多的类似案例。虽然拉丁美洲的情形或许没那么糟糕，甚至还有少数成功案例（特别是巴西），但普遍情况依然是拉丁美洲国家政府对工业发展的刺激政策并不成功。大多数政府保护和产业补贴并未扶植起有国际竞争力的企业，而是出现了缺乏竞争力、为受保护的国内市场提供劣质产品的垄断企业或寡头企业。4决定产业政策成败的政治经济学成功和失败的产业政策案例的区别何在？为什么在台湾地区能发挥作用，而加纳则不行？虽然产业政策在各国的实施方式肯定有区别（如对内思路和对外思路），但我相信这些案例的主要差异是在政治方面。毕竟，《棉布法案》似乎是一项成功的进口替代政策，人们也可以说，台湾地区在1950年代执行的早期进口替代政策很关键，给某些后来的优秀企业创造了起飞良机。因此拉丁美洲乃至加纳（至少在设想中）所尝试的政策本来是可以发挥作用的，实际上没能如此是由于这些国家的政治环境所致。为体会这个观点，我们再来看非洲的例子。有学者分析了赞比亚利用工业发展公司（Industrial Development Corporation）来促进工业化的失败案例（Tangri 1999, 第30页），指出原因在于“该公司在具体操作业务中听命于各种政治上的指示，包括投资的类型和选址等。项目的开展是基于政治考虑，例如曼萨电池厂的可行性分析就认为该项目是不合算的。还有，钦格拉的中国玉米加工厂在开工时也没有任何可行性分析，完全是出于政治决策，导致已经完成规划和评估的基特维玉米加工厂项目被放弃。项目选址也受到政治指令的干扰，工业发展公司的下属企业利文斯顿汽车组装厂、卡皮里玻璃制品厂和曼萨电池厂，都是为了在主要都市区以外提供就业。这些工厂和其他类似项目由于各种原因陷入麻烦，部分原因正是因为它们位于内地，与主要市场相距遥远。在卡拉路西和内加内加的农村地区，投资数百万美元的制砖厂修建起来，但把这些砖头长途贩运到建筑工地使其成本陡增，建筑企业转而使用混泥土块来替代。由于需求下降，内加内加的制砖厂被迫在1979年关闭，卡拉路西的工厂也陷入严重亏损”。以上对赞比亚产业政策的分析表明，赞比亚与日本的区别在于，其政策、项目和选址的决策是根据政治标准，而非经济因素。同赞比亚一样，加纳的资源错配决策背后的动机显然也是政治上的。有学者认为许多项目根本没有可行性研究和竞争投标就启动了，新企业被当成党政官员的私人领地来分配，以便于他们给自己的亲属、朋友和支持者们提供好处（Rimmer 1969, 第195页）。还有人总结说：“加纳的政治家们在经济和社会项目的总体规划和实施上，地位总是高于公务员和规划师。”（Omaboe 1966, 第460—461页）相比之下，所有研究东亚奇迹的文献都强调，那里的经济主管部门如何能制定理性的经济政策，而不用采纳服务于政治的项目或政策工具。5实证性的产业政策理论综上所述，产业政策可能发挥作用，也可能遭遇失败。区别在于实施政策的机构的目标和行动，而这些是由政治体制决定的。与其他因素相比，如约束边界和思想观念的差异相比，政治因素对产业政策成败的影响似乎要大得多。要真正解释产业政策的不同结果，我们必须深入剖析这些政治因素。台湾地区和加纳的哪些政治因素导致了不同的结果？为什么它们的政治均衡差异如此之大，可以决定产业政策实施的成败？对于这些问题，已经有学者做出了重要的研究，包括韦德等人（Wade，1990；Haggard，1990；Evans，1995)。作为我的思路的讨论背景，这里简要介绍一下内生政策理论（更详细的内容可以参考Acemoglu、Johnson and Robinson，2005b）。经济政策（以及同样是集体选择结果的更普遍的经济制度）对经济增长有重要作用，因为这些政策和制度影响着社会上的主要经济参与者的激励，特别是对物质资本、人力资本及技术的投资，还有生产的组织。经济政策非但决定着总体的经济增长潜力，而且会影响未来的资源分配。换句话说，它们非但影响总收入的规模，还关系到收入如何在社会不同群体和个人之间进行分配。经济政策是内生决定的，来自社会的集体决策。显然无法保证社会上所有个人和群体都赞成同样的政策组合，因为如上文所述，不同政策会导致不同的收入分配结果，因此在经济决策的选择上存在利益之争。在此情形下，社会上的政治权力格局将决定选择何种经济制度，有更大政治权力的群体将确保推行自己赞成的经济政策组合。同时，社会上的政治权力格局也是内生决定的。根据阿西莫格鲁等人的理论（Acemoglu and Robinson，2006），我把政治权力分为两个部分：法定权力（制度）和实际权力。法定政治权力代表社会的政治制度所赋予的各种权力，政治制度决定了政治生活中主要参与者的约束条件和激励机制。政治制度中包括政府的组织形式，例如，民主制还是独裁制，对政治家和政治精英的约束程度等。然而，还存在超出政治制度规定的政治权力。某些人群即使没有被政治制度（如宪法的规定）赋予权力，但仍然可能掌握政治权力，他们可以起义，拿起武器，雇用士兵，与军队结盟，或者采用有经济破坏力但基本上和平的抗议来向社会宣扬自己的主张。我把此类政治权力视为实际政治权力，它有两方面的来源。首先，这种权力取决于相关人群解决自身集体行动问题的能力，也就是在其个体成员可能搭便车的情况下，如何确保大家团结行动。其次，这种权力取决于相关人群掌握的经济资源，它影响着这些人利用或滥用现有政治制度的能力，以及招募和借助武装以对抗其他人群的能力。社会中的实际政治权力和法定政治权力的组合，决定了各个人群的真实权力以及利益格局，进而决定了选择怎样的经济政策。这种观点强调说，今天的掌权者所做的决策不但是为了目前的收益最大化，还致力于长期维护其政治权力。这些目标之间往往存在冲突，而原因可能很简单，例如某些经济政策尽管能增加现有政治精英群体的收入，但同时会让反对派的收入增加更多，这样将影响未来的实际政治权力分配。贝茨在一篇开创性研究中也指出（Bates，1981），好的经济政策可能不是好的政治选择，例如，虽然提供公共品能增加政治精英群体的收入，但利用再分配手段来扶持支持者、打压反对派，可能更有利于维护现有的统治。如果产业发展是政治均衡的内生产物，那么在何种条件下政治均衡将有助于推动产业发展？如果促进产业发展能提高经济效率，可以形成帕累托改进，那么在任何政治制度下，任何类型的政治领导人都可以有动力来采纳。例如，惠特曼就认为在民主制度下，政治竞争总能产生有效率的政策（Wittman，1989）。不过该观点遭到了阿西莫格鲁的有力反驳（Acemoglu，2003），而且他举出的案例并不属于上文提到的大多数非民主国家的情况。使台湾地区采纳成功的产业政策的也不是因为政治竞争，因为当时那里还基本上属于一党独裁。当然如果工业化带来了经济发展和财富增长，即使独裁政府也会给予支持。但正如上文所述，这种看法的问题在于，工业化几乎肯定会破坏现有的政治权力格局，台湾地区和韩国的历史就是证明。这些观点意味着，只能间接受益的人不太可能去推动工业化。然而此判断能否成立显然需要结合具体环境。例如，韩国和台湾地区都经历过日本统治的殖民历史，在工业化方面有过比较多的经验。当两地政府在1960年代促进工业发展时，那里有企业家资源和操作经验。香港和新加坡则都有漫长的商业资本主义历史。另外韩国和台湾地区有着深厚的官僚政治传统，在政策的制定和监督上发挥着重要作用。虽然说这样的操作必须得到政治家们的允许，但这种能力的存在显然能影响政策的成败，从而改变政治家们的激励。最后，这些地方还有较为丰富的人力资本。这些条件表明，促进产业发展的政策有很大机会成功，其他国家如果有同样条件也会鼓励政府采纳类似的政策。除帮助产业政策发挥巨大作用的上述因素外，还有其他因素可以缓和经济发展带来的政治不稳定。日本和韩国都是长期巩固、独立的政治实体，台湾地区在1949年后与中国大陆存在对立，但在语言文化上仍血脉相连。中国香港和新加坡也存在类似的情况。另外，所有这些社会都处于高度均平状态，部分原因是由于农业改革。较低的不平等程度，加上团结稳固的社会形态，使得当政的政治精英能推行快速工业化，而不至于面临剧烈的权力挑战（Acemoglu and Robinson，2006）。如果间接利益不足以推动产业发展，那么回到光荣革命的例子，成功的工业化政策可能需要能直接从工业化中受益的群体掌握政治权力。这正是平克斯对英国辉格党联盟的看法（Pincus，2009），他认为辉格党的许多政治领袖有自己的工厂和新兴企业，他们支持能提升自己资产价值的政策。这种看法虽然有理，但并不全面。正如亚当·斯密所述，这是因为对商人来说垄断是最有吸引力的事情之一。光荣革命的关键之处在于它是在1623年的《垄断条例》通过后发生的，该法案导致很难在英国国内建立垄断。因此，受到《棉布法案》保护的羊毛和亚麻纺织业不能阻止国内棉纺织业的兴起。还有，获得政权的辉格党政治家们在1688年革命后也不能建立自己的国内垄断企业。阿根廷的工业化历史可以为上述观点提供很好的佐证。我们需要认识到，阿根廷和其他拉美国家的政策转向促进工业化，是新的政治联盟结成后的内生反应，也是为了向自己人提供收入再分配，维护其统治。在1930年代的拉丁美洲，外贸条件发生了巨大变化，导致资源分配向相对价格提升的城市和工业部门倾斜。这一冲击加上许多国家的民主参与度的扩大，使城市和工业人群的势力大为增强，随之兴起了进口替代的发展模式。过了一段时间后，政策反应开始出现，其背景正是变化中的经济和政治版图所催生的新兴政治运动和党派。在巴西，其标志是格图里奥·巴尔加斯（Getúlio Vargas）的崛起和新国家体制（Estado Novo）在1937年的建立。秘鲁则是德拉托雷（Víctor Haya de la Torre）领导的阿普拉党（APRA）的兴起。还有拉扎罗·卡德纳斯（Lázaro Cárdenas）在年担任墨西哥总统，及阿根廷的胡安·贝隆（Juan Perón）于1943年后的兴起。虽然这些新兴政治势力促进了工业发展，但对于此类政策的理解，还是应关注到它们对于新的执政者有直接的好处。有学者这样总结阿根廷实施的贝隆主义经济政策（Gerchunoff，1989），“并不存在特定的和统一的贝隆主义经济政策，更不用说长期发展规划，尽管官方文件中谈到了规划，但首要（甚至唯一）目标却是……能够保证新的分配模式的经济秩序”。产业政策是存在的，因为这符合那些制定经济政策的群体的利益，这些政策的形式虽然不像1960年代的加纳那么糟糕，却并不符合社会效益的目标，显然也没有给促进快速工业化创造必要的激励机制。其他学者也赞成上述判断，认为“贝隆主义政策反映出，政府并不那么关心工业化，而是注重增加民众和新兴企业家的实际消费、就业和经济安全的民族主义与民粹主义政策，为实现这些目标，甚至不惜牺牲资本积累和经济的转型能力”（Díaz Alejandro，1970, 第126页）。还有，“主要问题在于，从经济效率角度来看的最优政策（如自由贸易）会导致收入分配有利于数量最为丰富的生产要素（如土地）的所有者，也就是说会强化传统精英群体的地位……但长期效率和受欢迎的收入分配只能靠完善的财政体制来协调，这不是很容易做到的”（Díaz Alejandro，1970, 第65页）。通过光荣革命与贝隆革命的对比，我们看到后者欠缺《垄断条例》。上述讨论还指出了东亚经济体与拉丁美洲或非洲的一个重大环境差异，东亚各经济体都不存在反对工业化或者受城市剥夺的强大乡村利益集团。新加坡和中国香港没有什么农村腹地，日本、韩国和中国台湾则通过农业改革剥夺了农村精英群体的传统权力。为什么英国制定了《垄断条例》，而阿根廷没有？这个差别与不同国家的制度发展历史有很深的渊源。拉丁美洲国家在年代的政策选择是殖民地时代以来制度形成过程的路径依赖的结果（Engerman and Sokoloff，1997；Acemoglu, Johnson and Robinson，2001）。殖民地社会所建立的经济制度是为了从当地人和奴隶那里产生和榨取租金，以社会发展为代价，为极少数精英群体服务，给这些国家造成了严重的不平等。拉丁美洲在1930年代所形成的政治联盟及其采纳的政策，与关注租金产生和榨取的制度史存在高度的路径依赖关系。历史上形成了垄断和高度仆从性质的政治策略，成为以前的寡头体制的延续。英国的制度形成路径与之大不相同，中世纪后期到现代初期的一系列冲击和结构变化又使社会权力平衡急剧改变，不但让各种利益群体获得了更大权力，而且形成了一系列实际和法定的权力制衡机制，从而产生了《垄断条例》等政策措施（Acemoglu、Johnson and Robinson, 2005a；Pincus, 2009）。东亚国家成功促进工业发展同样是历史发展路径的结果。前文已强调了某些结构因素影响了产业政策对政治精英群体的成本和收益，此处还要增加一个因素。韩国和中国台湾都曾经是日本的殖民地，在国防现代化上受到了日本的深入影响，这是后者自明治维新以来为避免自己成为西方殖民地所高度重视的。孙中山和1949年后来到台湾的国民党人同样关注这个目标。韩国和中国台湾脆弱的国际地位，及其与朝鲜和中国大陆的激烈竞争，也强烈地促使其领导者鼓励工业发展。这些因素使它们不可回避地要发展强大的工业部门。6对产业政策的新研究方法以上对历史经验的诠释表明，失败的产业政策乃至各种糟糕政策都是错位的政治激励的后果。因此，成功促进工业化要求改变政治均衡格局，以便使掌握政治权力的群体与社会实现激励相容。这可以通过改变政治制度来实现，或者通过社会际权力平衡的内生变化来实现。东亚国家成功推行产业政策的历史就表明这一地区在历史上出现了特殊的政治均衡格局，与拉丁美洲或撒哈拉以南非洲国家迥然不同。发展路径的历史根源以及产业政策的内生特性，使它们难以因为简单的政策建议而改变，因为我们尚不清楚如何把中国台湾或韩国的政治均衡复制到其他地区。本文的分析已明确指出，这些国家的历史经验与很多独特的因素有关。促进工业发展的产业政策要求对社会的政治均衡、经济参与者及其利益关系、政治制度、实际与法定的政治权力格局，以及这些因素组成的综合图景有深入理解。在做到这点之后，可以有多种途径来促进工业发展。例如，增强在工业发展上有既得利益的群体的力量；通过改变政治制度来引入更激烈的政治竞争，以产生更有社会效率的政策；撬动政治均衡的另一种办法是在内部发挥作用，给现有的政治精英群体创造调整政策的激励等。这里不能详细阐述新的产业政策框架应该是怎样的，只是希望清楚地说明，为什么我们需要采用这种新的思路。7结论本文试图提出一个直观的论点，我们有充分理由从经济学理论中得出结论：产业政策可以是社会所需要的，并由可能促进经济增长和发展。某些重要的案例能支持这个说法，若干国家的产业政策确实发挥了有益作用，当然也有若干国家遭到失败。本文进而指出，成败原因在于采纳产业政策的不同国家的政治环境。与任何对社会有益的政策一样，产业政策未必是政治均衡的结果，即使能推出产业政策，也未必能采取理想的形式。例如，某些国家的政策更多关注收入再分配或政治权力巩固，而非促进经济增长。所以，那么多非洲国家在1960年代的产业政策遭遇失败，与这一地区的其他经济政策也普遍非常糟糕，是出于同样的原因，即各种政策的目标是为了维护政治权力，与促进经济增长往往存在冲突。这些非洲国家以及程度较轻的拉丁美洲国家，同东亚国家的区别在于，它们的政治均衡格局完全不同，东亚的地缘政治和历史环境非常独特。最后，我认为如果这种政治经济学视角成立，那就需要从新的思路来看待产业政策。仅仅提出好的经济政策是不够的，我们必须考虑这些好建议如何能被掌握政治权力的群体自愿采纳。
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