试论我国生态环境法治建设（环境保护论文）
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试论我国生态环境法治建设（环境保护论文）
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　　摘要：文章从“良法之治”和 “普遍守法”两个方面来对我国生态环境法治建设进行论述，提出了作者对我国生态环境法治建设的一些具体设想。　　关键词：生态环境，环境，自然资源，法治建设　　生态环境法治建设是我国法治建设的一项重要内容，它的成效如何直接影响到中华民族的生存和发展以及党中央“依法治国，建设社会主义法治国家”宏伟蓝图的实现。对于如何进行生态环境法治建设，方案固有多种，可谓见仁见智。本文笔者试图围绕古希腊哲人亚里斯多德对“法治”所做的经典阐述“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的”[1]的角度，具体而言，即从“普遍守法”和“良法之治”两个方面来对我国生态环境法治建设进行论述，以期抛砖引玉求教于同仁。　　一、 我国生态环境法治建设的前提-“良法之治”　　改革开放20多年来，我国生态环境立法一直行驶在“快车道”上，没有哪一个法领域能像生态环境法那样，几乎年年有法律通过，甚至一年有几部出台。在1992年联合国环境与发展大会上，我们就已经十分自豪地向世界宣布：中国已经形成了具有特色的环境法体系。但是，颇具讽刺意味的是，就在生态环境立法发展最为迅速的年代里，我国的环境污染及自然资源破坏却日趋严重。笔者认为，引起环境污染及自然资源破坏的原因固然有很多，但当初在“摸着石头过河”、“成熟一个制定一个”、“宜粗不宜细”的立法思想指导下，我国生态环境立法自身尚存在诸多缺陷，已严重影响到实施的效果，因此必须加以完善。笔者认为，完善我国生态环境立法主要应围绕以下两个方面进行。　　（一）、生态环境立法的价值合理性-确立可持续发展为生态环境基本法的立法目的　　由于立法时所处的计划经济体制下特殊的时代背景，作为我国生态环境保护基本法的现行《环保法》第1条将“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的。虽然，从理论上来讲，“社会主义现代化建设”的内涵极其丰富，但中，衡量“现代化”程度的标准却往往被庸俗化。经济增长的数据成为“现代化”的最重要的甚至是唯一的标准，同时也是考核地方官员“政迹”的关键标准。众所周知，促进经济增长的途径有很多，其中通过资源高投入、高消耗、环境高污染的粗放型增长方式亦能达到，美国、日本等一些西方发达国家以前曾走过这条路，我们在计划经济年代基本上走得也是这条路。但是，历史经验告诉我们，靠牺牲环境资源为代价换取的所谓“经济发展”和“繁荣”是虚幻的，最终是得不偿失的。　　基于对人类日趋严重的环境问题的深切关注，1987年，联合国环境与发展委员会发布了长篇报告《我们的共同未来》，首次提出了“可持续发展”的概念。[2]1992年，联合国环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》，进一步深化了可持续发展的内涵。迄今，可持续发展已在世界范围内得到广泛的认同，不少国家积极采取行动，相继制定出适合本国国情的规范和政策。1994年3月，中国国务院发布了《中国21世纪议程》，提出了中国可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，并提出要进行体现可持续发展原则的环境立法，将可持续发展提高到战略高度，可持续发展在我国得到了前所未有的重视。但是，由于在《环保法》立法时可持续发展尚未为国人所普遍认同，故未能成为《环保法》的立法目的。事实上，在我国很多地区迄今为止还在走着“先污染，后治理”的老路，从事着或正准备从事杀鸡取卵、竭泽而渔的“经济建设”。在全国环境污染及自然资源破坏日趋严重的今天，及时修正我国生态环境保护基本法的立法目的，确立可持续发展的指导思想，使生态环境立法紧跟国际步伐和人类社会发展的潮流，提升生态环境法的品性，使其具有价值的合理性，无论是对执法还是对人民群众的守法及环境意识的提高来说都是十分必要的。　　（二）、生态环境立法的工具合理性-整合现行环境资源立法　　长期以来，我国的生态环境立法一直受到非理性思路的影响，其后果表现为在立法时容易就一时一事做出规定，缺乏深厚的理论基础以及体系化的通盘考虑和综合平衡，所立之法不同程度地存在着诸如体系不完善、法律规定操作性不强、法律条文之间互相冲突等种种问题，严重影响了的严肃性和实施的效果，对造成中的执法困境有不可推卸的责任。对法律来说，“将容忍事实上的困难，而不能容忍不一致性和逻辑的缺陷”[3]，因此必须对现行生态环境立法加以重新整合。　　1、注重环境法与自然资源法之间的沟通与融合，保持生态环境制度本身的和谐一致。　　到目前为止，虽然我国已制定了众多的生态环境保护方面的法律、法规，但是却并没有形成科学、完备的生态环境法律体系，其突出的表现就是作为我国生态环境保护基本法的现行的《环境保护法》地位非常尴尬。《环保法》地位的尴尬主要体现在两个方面：首先，《环保法》是1989年由第7届全国人大常委会第11次会议修订通过的，与其他污染防治与自然资源保护的单行法处于同一立法层次，具有同等效力，无法起到基本法的统领作用。其次，从内容上来讲，虽然现行《环保法》在立法体例上包括污染防治与自然资源保护两大内容，但由于种种原因，这部由国家环保机构负责起草修订的环保基本法却基本上是一部污染防治法，并没有规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制，因此无法适应自然资源综合性、整体性保护的要求。　　中，我国的生态环境立法基本上是针对单项污染防治和单项资源要素保护进行的，缺乏对污染的全面控制和资源整体保护，形成了分部门多头管理的混乱局面，各部门之间协调困难重重。例如，按照现行生态环境、法规的规定，我国环境资源管理体制上人为地分割为土地、农牧、矿产、林业、水利等众多产业部门和行政区划。这些产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，因此必然与环保部门发生权力冲突。生态环境立法上如此政出多门、职责不清的后果往往是灾难性的，很多部门经常从部门利益出发，对本部门有利可图的，往往互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限，闹得不可开交，而无利可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空，其职能根本无法落实。　　针对以上问题，笔者认为，为建立完善的生态环境法律体系，当务之急是必须对现行的《环保法》重新进行修订。重新修订《环保法》应着重围绕以下几个方面进行：1、增加对自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制等内容，与此相应，名称上可更名为《环境资源法》。2、提高立法阶位，改由全国人大颁布，以便与《宪法》规定的“环境保护是我国一项基本国策”及作为生态环境保护基本法的统领地位相符，以利于形成不同层次的体系。3、建立环境与发展综合决策机制，突出环保部门统一监督管理的职能，使环保部门与经济管理部门在制定、执行有关决策时互相协调，有效防止部门之间的冲突。　　2、注重生态环境立法的现实性，使所立之法具有可操作性，中能够顺利实施。　　当前，我国生态环境立法中，有关规定缺乏操作性的现象比较突出，主要表现在以下两个方面：　　首先，一些规定过于原则、抽象，实践中难以把握。例如《环保法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定，中难以把握。其他的一些如排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满了弹性，增加了落实的难度。　　其次，立法中缺乏程序性规范。迄今为止，我国尚无一部统一的环保程序法，甚至连作为环境纠纷非诉讼处理重要方式之一的环境仲裁制度都无法可依，实践中根本无法操作。而环境自力救济因没有统一、明确的程序，实践中受害者经常会采取一些过激行为，容易激化矛盾，不利于纠纷的解决。因为没有明确、合理、完备的实施方式和途径，环保实体法中的内容便无法落实，其效力便无法得到保障，其中规定的权利、义务也便成了空中楼阁。例如，环境影响评价制度中规定了公众参与的原则，但却对公众参与的程序、方式、对公众表达意见的处理、公众意见的效力等均未加以规定，因此，该规定在实践中远未起到立法预期的效果。又如，《环保法》第6条在规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”时，却未对有关单位和个人应向何部门检举、控告以及有关部门对检举、控告处理的程序、期限、有关部门不作为的责任等等都未做出任何规定，最终使得该规定在中根本无法落实，其实际的作用就是除了宣示立法者的立场外，基本上是一纸空文。　　针对上述情况，在整合现行生态环境立法时应注意对其中原则性的规定予以细化，以便于在中操作。另外，在当前制定统一的环保程序法尚有困难的情况下，应针对环境资源法中实体性规定，通过在本法中或在其实施细则中及时地补充相应的、完善的程序性规范，以确保实体性规范的实施。　　3、消除现行生态环境立法中规定互相矛盾冲突的现象。　　我国现行生态环境立法中，存在的另一个比较突出的问题是法律规定之间常常自相矛盾。例如《环保法》第37条规定，“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。但是，依据《标准化法》及其《实施细则》的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，而“强制性标准，必须执行”[4].因此，超标排放污染物行为无疑又是违法行为。这种规定之间互相冲突的情况，在我国的生态环境立法中不是个别的现象。由于立法上的冲突，中常常让人无所适从，法律的尊严也因此而被大打折扣。因此，在整合现行生态环境立法时必须尽力消除法律规定互相矛盾冲突的现象，以维护法律规定的统一性，便于法律的实施，进而维护的尊严。　　二、 我国生态环境法治的核心-“普遍守法”　　“良法之治”仅是生态环境法治的前提，实现了“良法之治”也仅是生态环境法治建设的第一步。“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治”[5]，对我国的生态环境法治来说，其最终实现的标志是“普遍守法”的形成。具体而言，“普遍守法”又包括执法和守法两个环节。　　（一）、“普遍守法”的关键-严格生态环境执法　　学者在分析我国环境法的实施实效时严肃地指出[6]，当前，我国在生态环境执法方面存在普遍不力的情况。一些地方政府和综合经济部门及其领导狭隘地从发展本地经济的角度出发，没有坚持“环境、经济与社会协调、持续发展”的环境法基本原则，自觉不自觉地走上了“重开发，轻保护”、“先污染，后治理”的传统发展的道路，在进行重大经济发展规划和生产力布局时没有进行环境影响评价，个别地方政府和部门甚至知法犯法，作出明显违反环境规范的经济发展决策。个别政府部门和领导环境意识和环境法制观念极其淡薄，以权代法、以亲代法，干预、阻碍环境主管部门的行政执法，对企业违反环保法规，造成严重后果的行为听之任之，有些还为之说情护短，采取“大事化小、小事化了”的息事宁人办法，帮助企业和有关责任人逃避制裁。可以说，对于当前严重的环境问题的产生，执法不力有着不可推卸的责任。　　“法治的基本原则必须是官方行为与法律的一致，没有这一原则，就等于什么也没有”。我国生态环境执法中的执法不力所带来的不仅仅是环境污染和生态资源破坏愈演愈烈的恶果，而且还严重损害了政府在人民群众心目中的形象，动摇了群众对法律的信任。因为民众如果从经验中得出连政府都带头不守法的法律经验，将会从根本上动摇他们关于法律的信念，甚至使人们失去对法律的信心，更不必说树立法律至上的观念了。因此，各级政府部门要切实转变观念，去除那种将“发展就是硬道理”庸俗地理解为经济增长就是发展的全部内涵，将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识，在评定干部政迹方面，不能仅以经济增长数据为标准。同时，执法者要不断提高自身素质，增强法制观念，在环境执法时做到勇于执法、敢于执法、严格执法、依法执法。为此，必须建立一套人民检察院环境司法监督机制，进一步完善各级权力机关、行政机关、各政党、各人民团体以及广大人民群众对生态环境执法的监督，以切实保障环境执法依法进行。此外，尤其值得一提的是，为保证严格执法的实现，在立法确立生态环境中有关规定的实施主管部门时一定要从客观实际出发，不能主观意想，要切实考虑该部门是否适合行使主管职能，在制度设计时充分地考虑到“制度防恶”，从源头上杜绝地方和部门保护主义的产生。　　（二）、“普遍守法”的根本-公众环境守法意识的养成　　日本法学家川岛武宜认为，“法不只是靠国家来加以维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。-大凡市民社会的法秩序没有作为法主体的个人守法精神是不能维持的”。[7]学者梁治平先生在论述我国法实施时指出，“中国固然制定了不少的法律，但人们实际上的价值观念与现行法律是有差剧的。而且，情况往往是，制度是现代化的或近于现代化的，意识则是传统的或更近于传统的。”[8]而由一群具有浓厚传统意识的人来执行先进的，其后果诚如现代化学者阿历克斯?英格尔斯一针见血地指出的那样，“如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的，再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人手中变成废纸一堆。”[9]以上学者鞭辟入里的分析仿佛专门针对我国生态环境法的实施状况而发，我国生态环境法的实施现状告诉我们，如果没有公众的普遍守法意识，如果公众还继续把生态环境法看作是可有可无、可遵守可不遵守的“软法”，那么，再完备的生态环境立法也仅仅是纸面上的东西，而绝不可能隽刻在公众的心里和落实到他们的自觉行动中。　　对公众环境守法意识的培养，不断加强宣传教育无疑是一条十分必要的途径。但笔者认为，针对我国民众普遍不了解不关注我国的环境法及环境问题的现状，大力扩展公众的环境权对提高公众的环境守法意识来说更为重要。所谓环境权，是指“环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境，以及合理利用环境资源的基本权利”[10].其内容包括生态性权利和经济性权利。前者体现为环境法律关系的主体对一定质量水平环境的享有并于其中生活、生存、繁衍，其具体可化为生命权、健康权、日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权、环境美权等。后者则表现为环境关系主体对环境资源的开发和利用，其具体可化为环境资源权、环境使用权、环境处理权等。此外，基于环境保护的需要，还包括环境知情权、环境监督权、环境事务参与权、环境结社权、环境改善权、环境请求权等程序上的环境权。因为环境权的内容十分抽象复杂，因此，必须通过行政法、民法、、刑法等部门实体法将其具体化才能切实予以保护，同时，鉴于当前我国环境诉讼对起诉资格要求过严（无论是民事诉讼还是行政诉讼，都要求原告必须与损害有直接的利害关系，而且要有具体的损害后果）不利于保护公民环境权利的情况，有必要借鉴美国的“公民诉讼”制度[11]，适当地放宽原告起诉资格，扩大起诉对象，赋予公民对环境管理机关、各企事业单位违反法定污染防治义务（所谓违反，包括已经违反、正在违反以及将要违反）为起诉理由。笔者认为，只有通过实体法上公民环境权的确立和程序法上类似“公民诉讼”制度的建立，才能有效地保护受害者的利益，并进而保护社会公众的利益以及保护包括受害者在内的公众的过去、现在和将来的环境权益，使人们对切身利益的保护与改善同环境保护联系起来，增进对环境问题的理解、关注和行动，进而将环境守法内化为一种自觉。唯如此，我国生态环境的法治才能最终得以实现，因为，“只有在受到信任，并且因而并不要求强制力制裁的时候，才是有效的”[12].　　注释：　　[1][5]亚里斯多德：《政治学》，商务印书馆1983年，第199页。　　[2]张坤民：《可持续发展与中国》，《中国环境管理》1997年第2期。　　[3][美]博登海默：《法理学―法哲学及其方法》，华夏出版社1987年，第235页。　　[4]韩德培主编：《环境保护法教程》（第三版），出版社1998年，第104页。　　[6]王曦、秦天宝：《中国环境法的实效分析：从决策机制的角度考察》，《环境保护》2000年第8期。　　[7][日]川岛武宜：《现代化与法》，出版社1994年第19页。　　[8]梁治平等：《新波斯人信札》，贵州人民出版社1988年，第101页。　　[9]殷陆君编译：《人的现代化》，四川人民出版社1988年，第4页。　　[10]陈泉生：《环境法原理》，出版社1997年，第106页。　　[11]参见：巫玉芳《美国联邦环境法的公民诉讼制度》，《现代法学》2001年第6期。　　[12][美]伯尔曼著，梁治平译：《与宗教》，三联书店1991年，第43页。 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互联网对传统法治的挑战
互联网对传统法治的挑战
　　传统法治建立在现实世界的基础上，主要是人类工业文明的产物，以主权、强制、国家为基本特征。互联网是一个虚拟的世界，有它自己的语言、交往与行为方式，是平面、开放、无边界的空间。互联网的出现不单单是传送手段的变化，更重要的是它代表着新的社会形态DD信息社会的来临。因此，作为新
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&&互联网对传统法治的挑战
　　传统法治建立在现实世界的基础上，主要是人类工业文明的产物，以主权、强制、国家为基本特征。互联网是一个虚拟的世界，有它自己的语言、交往与行为方式，是平面、开放、无边界的空间。互联网的出现不单单是传送手段的变化，更重要的是它代表着新的社会形态DD信息社会的来临。因此，作为新经济、新社会形态代表的互联网对建立在传统社会与文明基础上的传统法治的挑战必然是巨大、深远和全面的。　　1.传统法律是否能适应互联网的要求　　互联网对传统法治的第一个挑战就是传统法律是否适应于互联网时代？传统法律能否通过修改适应新形势的需要？是否会出现一个崭新的互联网法？　　由于互联网实现了技术上的飞跃和融合，集多种传送功能于一身，从许多方面来看，传统法律是难以适应的。如果硬要将传统法律适用于互联网，只会阻碍技术的进步与社会的发展。例如，由于互联网实现了文字、视频与音频的同步传播，很容易将传统的规制报纸、电视或者广播的法律简单地适用于互联网，而互联网在性质上与这些传统的媒介是根本不同的，强行沿用传统的法律只会造成规制政策的失败。对此，美国的联邦通讯委员会有着清醒的认识，并对互联网采用了一种“放手”（hands-off）政策。据它宣称，这种规制政策降低了内容与服务传送的成本，促进了新经济的发展。 再比如，传统的反垄断法认为垄断必然造成价格控制与限制竞争，但在处理微软案的过程中，一种观点认为网络时代的垄断并不产生上述结果。相反，正是处于垄断地位的微软是信息产品价格降低的主要驱动力量。 如果这种观点最终能够成立，将会使人们对传统的反垄断法是否适用于网络经济得出新的结论。　　当然，由于互联网是在现实世界中存在的，在许多领域，如著作权法、刑法等，传统法律经过修改，是可以适应于网络的。　　不过，不论如何，由于互联网的独特特征，不是没有可能出现一个崭新的互联网法。 这样的一个法律体系将不是由任何一个民族国家来立法，而是由网络实行自治，由网络界所组成的国际组织来制定某种类似于现行的国际法的互联网法律规则。在规则的执行方式和内容上，将会由网络通过先进的技术手段加以实现。在法律规则的强制实施上，也不再是传统的强制执行方式，而是以拒绝使用、扣减网络信用为特征的网络强制方式。这样的一个法律体系不但更有效率，符合业界的特点，容易对付跨国界的不法行为，而且，因为它是网络界参与制定的规则，因此会更容易遵守。　　当然，在这种趋势的发展初期，由于技术与政治诸方面的原因，网络法律的作用范围会非常有限，并且会有现实的法律与网络法律并存的法律二元化以及相应的法律冲突与法律选择问题。例如，域名注册应该由网络法律调整，但如果域名抢注侵犯了他人的商标权或者商号权，则必然导致现实法律的适用。随着人类社会逐步适应新的社会形态，网络法律覆盖的范围会越来越大，最后成为主要的法律形式，实现范式的转换。这个过程可能需要相当长的时间。　　2.如何对互联网进行合理的规制　　社会发展史表明，任何立法者都希望能够对新事物管住管好，使技术进步尽量能够在政治权力的消化范围之内。这是人类求安全的心理需要决定的。尤其是对处于不利竞争地位的国家而言，这种愿望会更加强烈，普遍希望能够以“管”来兴利除弊，消除技术进步的不利影响。然而，对于网络而言，技术的高速发展与迅速更新是其显著特点，政府立法规制的速度永远也不可能赶上技术进步的步伐。当代，即使是最富智慧的电脑网络专家也无法预测技术的未来发展以及它将会对商业组织、商业活动与社会生活的影响。因此，希望能够以立法者的智慧来界定与规范技术的发展方向，最终的结果必然会落空。追求管住管好得到的只能是管死或者规制失灵。这也许就是克林顿政府《全球电子商务框架》政策文件提出规制应该“可预见、最低度、连贯、简单”的原因吧。　　可惜的是，即使是网络最为发达的美国，其对加密技术（encryption）的控制， 对网络色情材料的管理， 对网络基础设施的保护等， 仍未能完全摆脱传统思维方式的影响。德国对网络内容提供商“自己的”与“其他的”内容的区分， 法国对加密技术最初限制于40位的做法， 欧盟对数据库数据的保护 与对个人数据的保护， 也都有过分干预与阻碍技术进步之嫌。由此可见，对于发展中国家而言，界定网络规制的“合理”界限，也将会是一项异常艰巨与痛苦的挑战。如何在国际竞争劣势的情况下通过合理的规制政策促进技术创新与技术进步，充分利用新技术所释放的巨大能量，通过法律制度的调整实现社会的“跨越式”发展，应该是全社会共同思考的重大战略问题。因此，网络规制与其说是一种挑战，不如说是一次难得的机会。　　由于发展中国家的现代化实现方式不同于发达国家，政府在现代化的实现过程中必须扮演非常重要的角色，因此，适度的政府干预能力、宏观调控能力和社会动员能力是必不可少的。对此，不应该有任何的怀疑和动摇。然而，另一方面，社会与经济发展的历史也表明，企业与个人才是市场的真正活动主体。发展中国家要实现现代化，必须充分发挥个人与企业的首创性，政府不应该也永远不可能代替市场。具体到网络规制与立法，作为合理规制的原则，应该尽量发挥市场的作用，凡市场本身能够解决的问题，政府应该避免介入和立法；凡业界能够自我调整的，政府立法应该为行业自律创造条件；凡经济方式可以解决的，应该多使用合同、指导与协商等经济方式，避免使用强制方式；凡传统法律可以解决的，尽量利用传统法律，避免过多网络立法对网络产生副作用。 鉴于网络技术易变性的特点，根据国际经验，有关立法应保持“技术中立”，允许多种技术并行发展，并保持法律的灵活性与适应性；鉴于信息之于信息社会的重要作用，应充分保证信息的自由流动和传播，在信息社会试图阻断信息的自由传播，等于自我与空气隔绝。对于信息自由传播所带来的种种问题，应通过其它方式加以解决。　　3.如何转变政府角色，有效地管理信息资源　　网络对政府的挑战最为巨大。传统政府建立在权力分配与行使的基础上，权力是最为有效的社会资源。网络的出现打破了科层制的权力结构和权力赖以存在的地域界限，使政治权力在流动的信息与发达的信息技术面前显得无能为力。因此，对 于任何政府而言，有效地管理与利用信息资源，丝毫不亚于配置和行使政治权力。政府与社会之间的信息交换与服务，日益成为国家机关的主要与日常职能。　　传统政府以管理和权力为其存在的依据，强调的是其管理性或者权力特征，这从诸如administration或者executive等称谓上都可以反映出来。即使是最为现代的企业制度也套上了行政色彩，被冠之以首席执行官（CEO）之类的权力符号。信息资源管理作用的凸现，已经并且会继续改变政府机关的行为方式与管理方式，使信息交流与服务成为政府的主要职能。在美国，1996年的《信息技术管理改革法》已经在主要的行政部门和大的独立规制机构内普遍设立了首席信息官（CIO）。同年，克林顿总统还签发了第13011号行政命令，建立了首席信息官委员会（CIO Council），沟通与协调各部门的信息政策。 可以预见，随着政府信息化的进一步发展，CIO将会很快与CEO一样在国际上成为最为流行和时髦的名词。　　政府信息化，信息资源管理重要性的加强，有许多潜在的意义：　　首先，作为信息的拥有者和管理者，政府本身占有和控制着大量的信息。而信息的价值在于其流动性和可共享性，如同货币一样，流动性越强，信息的价值也就越能得到体现。这就要求政府信息公开，政府与社会共享信息资源。在传统的以权力为主要社会资源的社会形态之下，政府公开所体现的是一种民主价值，使政府权力受到社会的监督。在网络时代，政府公开不仅具有这种民主价值，同时还具有了信息资源共享、降低获得信息的成本的经济价值。而网络这种先进的技术传播手段，则为政府信息的广泛传播奠定了坚实的技术基础。由此看来，政府公开在网络时代真正成为必要和可能。　　其次，在网络时代，个人的存在和活动在一定程度上被约化为一系列的符号、代码或者信息，如姓名、住址、身份证号、网名、密码等。简单更改几个数据，不但可能会失去巨额财产，甚至难以证明自己的存在。由于个人必须通过这些符号与外界交流，进行日常生活和工作。个人的各种信息因此极容易被获得它们的企业或者政府机关广为传播，成为商业活动甚至恶意攻击的对象。个人的各种习惯性行为也非常容易被cookies记录下来，成为经常访问站点的分析素材。凭借这些素材，这些站点可以精确地描绘出个人的特征、兴趣和爱好，甚至可以预测其未来的活动。 因此，政府对于这些在传统法律制度下属于公共性质的个人信息和数据必须提供有力的法律保护，禁止对个人信息的各种滥用。这些信息和数据在网络时代可以说具有了人身权和财产权的属性。　　最后，除了对个人信息提供保护以外，信息资源的广泛自由传播，也使一般信息安全成为政府必须关注的问题。维护信息的正常流动，免遭外界的不当攻击；保证信息的完整性与准确性；抑制各种违法信息的传播；保护信息所有人的合法权利；保护信息基础设施等，都是政府面临的艰巨挑战。既要促进信息的自由流动，又要维护信息安全，两者之间必然会产生一些矛盾和冲突。如何在维护信息安全的同时不破坏信息的自由流动，不影响其他的价值追求，会时时困扰各国的立法者。　　4.发展中国家的法律制度如何面对互联网的冲击　　由于发展程度不同，互联网对发达国家和发展中国家的冲击和[1]&[2]&下一页
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