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论经济法治与社会主义新农村建设的互动发展
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论法治与社会主义新农村建设的互动发展
【学科分类】法律社会学
【出处】《家》2007年第1期
【写作年份】2007年
&&&&一、引言 　
　　日，中共中央十六届五中全会通过的《关于制定国民和社会发展第十一个五年规划的建议》立足于全面建设小康社会战略目标的需要，以科学发展观为统领，明确提出了“建设社会主义新农村”的重大历史任务。中共中央、国务院日通过、日发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，以“十一五”开局之年中央“一号文件”的形式就新农村建设从八个大的方面进行了全面部署。20多天后的3月14日，十届全国人大四次会议表决通过的《国民和社会发展第十一个五年规划纲要》，在其第二篇中专篇明确了新农村建设的方略、目标和任务，并在其他篇、章中就新农村建设的实施机制等
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问题作了规定。短短数月间，党的决议、政府文件和全国人大的规划纲要就新农村建设问题作出专门和显要规定，足见党和国家对新农村建设、对“三农”问题的高度重视。由此，建设社会主义新农村的伟大实践在我国神州大地逐步推进。 　
　　建设社会主义新农村，不仅需要良好的政策指引、全面的统筹规划、多方的参与协助、众多措施和方法的采取等，更重要的应当有助推社会主义新农村建设的长效保障体制、机制的形成和完善。否则，社会主义新农村建设或将成为一阵风潮、一场运动，长期以来严重制约我国社会全面、协调、可持续发展的“三农”问题难于得到根本性、制度性的解决。因此，法制的建设与优良法治氛围的形成对新农村建设不可或缺。而在我国社会主义法律体系的诸多法律部门中，与民法的“市场主导”、“个人本位”、 “意思自治”相比，与传统行政法的“国家中心”、“权力本位”、 “命令与服从”相较，以“社会整体利益”为本位、以“实质公平正义”为追求，以“平衡协调”、“责权利相统一”等为基本原则的法，更能契合于社会主义新农村建设伟大实践的需要，更能提供有助于新农村建设的长效保障体制和机制，更具有与新农村建设伟大实践良性互动的发展空间。 　
　　二、法的理念、基本原则契合于社会主义新农村建设伟大实践的需要 　
　　从前述党的决议、政府文件和全国人大的规划纲要中，我们可以深刻地体认到：社会主义新农村建设决不是简单地“拆旧房建新房”的“新村庄”运动，而是内容丰富、事务繁巨的重大历史任务――建设“生产发展，生活宽裕、乡风文明、村容整洁、民主”的社会主义新农村，要求我们要站在历史发展的战略高度，以科学发展观为统领，以新农村建设为载体，统筹解决制约全面建设小康社会的农业、农村和农民问题（即“三农问题”），统筹解决城乡二元结构问题，重构社会统一性，实现城市与农村、工业与农业、城市市民与农村农民的平等协调发展。 　
　　首先，提出建设社会主义新农村的重大历史任务是我国全面建设小康社会的逻辑必然，是党中央、国务院立足于我国社会整体和谐与发展而采取的重大举措。 　
　　在经由20多年的改革开放后，按党的十六大报告的论述：我国在2000年“总体上达到了小康社会”。其所以说是“总体上”小康乃是因为在2000年我国人均国民收入（824美元）虽然达到了原定的小康水平指标（800美元），但农民人均1200元的原定小康指标没有达到、农村初级卫生保健体系要100%建成的原定指标也没有达到 。因此，我们已经建立的小康社会仅仅只是城市小康、局部小康而非全社会小康――占全国总人口70%以上的农村户籍人员居住的广大农村地区并未小康，因而是一个“低水平的、不完全的、发展很不平衡的”小康社会。正是基于这一点，党的十六大提出要紧紧抓住21世纪头20年这一重要的战略机遇期，集中力量，全面建设小康社会――即全面建设一个“惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实” 。而且，党中央也清醒地认识到，实现全面建设小康社会目标的难点和关键在农村：没有农业的现代化发展就不可能有整个国民的持续稳定协调发展，没有农民的生活宽裕就难以有整个社会的和谐，没有农村社会的新风貌就难有整个社会的全面小康。因此，必须把解决好 “三农”问题作为全党工作的重中之重，否则将会影响到全面建设小康社会的全局。正如胡
总书记日在省部级主要领导干部专题研讨班的重要讲话中深刻指出的：“三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。正基于此，我们可以说“社会主义新农村建设”重大历史任务的提出，其建设的直接载体是农村，其直接解决的问题是工业化、城镇化过程中的“三农问题”，而其出发点和归宿点则是整个国家社会发展的全局，是立足于社会整体和谐与发展、立基于社会整体利益来解决区域的、局部的、具体的“三农问题”。 　
　　其次，社会主义新农村建设，要按照“工业反哺农业，城市支持农村” 的方针，“多予少取放活”，加大各方面对农业和农村发展的支持力度，从根本上解决历史形成的城乡二元结构及其衍生的“三农”问题。 　
　　在新中国成立后的数十年里，由于农村户籍制度存在的强制性人身限制、农村耕地保护和征地补偿制度的不足、农村公共产品和金融服务的严重匮乏、传统农业社会专门农业税制的遗存以及服务于城市改革和建设中心而实施的农副产品统购统销和价格管制等，人为地不平等地割裂城乡而形成城乡二元结构。地域广阔的农村、人口众多的农民、自然条件贫瘠的农业在制度条件不平等的环境下，以拥有占比极少的资源为我国城市工商的起步与发展、为城市市民生活的保障与改善、为城市面貌的新生与繁荣承载着太多的坚韧与牺牲。“农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段” ，农业太苦了、农民太穷了、农村太落后了，这是业已“总体小康”的社会留给我们的“痛”。这种“痛”撕裂着城乡关系、扩大着城乡差别、蕴藏着城乡对立，致使整个国家社会的进一步发展陷入十分艰难的境地。而要摆脱这种困境，全面建设小康社会、实现整个社会和谐，就历史地逻辑地要求我们采取“工业反哺农业，城市支持农村，多予少取放活”的方针，对与城市相较的农村“弱者”予以利益倾斜。但在市场的大背景下，工业对农业的反哺、城市对农村的支持、国家对“三农”的“多予少取放活”等无从或主要不能借助于“自利”的市场来完成，相反，政府的主导、政策的规划、诱导、调控和强制更能发挥切实有效的作用，从而统合各方面的资源和力量，较快地解决城乡分割的二元结构及其衍生的“三农”问题。 　
　　其三，社会主义新农村建设，是以科学发展观为统领，按照统筹城乡发展的要求，在积极稳妥地推进城镇化的同时，扎实稳步地推进新农村建设，实现城乡社会的全面、协调、可持续发展。 　
　　社会主义新农村建设，不能就农村而建设农村、就“三农”而解决“三农”问题，而应把它植根于工业化、城镇化乃至全球化的现代社会大背景下予以全面考虑、统筹解决。因为，在现代社会化条件下，农业的发展、农村的进步、农民的富裕与工业化、城镇化、国际化实不可分离――工业化赋予农业以更大的生产力，城镇化在农村劳力转移、农民增收、市场形成、农村生活品质提升方面意义深远，全球化视野则将使我国农业和农村的发展更具有现代化知识、现代化技术和更高的产品附加值。因此，在社会主义新农村建设的伟大实践中，我们须以现代化、国际化的广阔视野，以科学发展观为统领，来统筹城市与农村社会的协调发展，“以城带乡，以工促农，”工业与农业并举，城镇与乡村建设相互促进而不偏废、孤立，进而真正实现农村全面发展和全面建设小康社会的战略目标。 　
　　从上可知，在新世纪我们所要进行的社会主义新农村建设与上世纪50年代、80年代也曾提过的“新农村建设”有本质的不同 ，它不是局部地就农村而建设农村，而是在全面建设小康社会的战略背景下，在立足于整个社会和谐发展的基础上来建设农村；是在统筹城乡社会协调发展的基本方略指引下，广泛动员全社会各方面的力量来重点支持农业、发展农村，以期切实解决“三农”问题、解决城乡社会二元分割问题，进而重构城乡社会（也即整个社会）的和谐和统一。因此，社会主义新农村建设的出发点、归宿点乃至于整个过程均是社会整体，是在统筹、协调、平衡城乡发展的基础上通过对农村建设的重点支持和利益倾斜来求得全社会的和谐与发展。而法作为社会化条件下诞生的新兴法律部门，它是公私交融、社会本位法，是平衡协调、综合调整法――它秉“平衡协调原则”调整具体关系以实现社会整体目标与局部个体目标的统一，秉“维护公平竞争原则”借国家“有形之手”以纠正“市场失灵”同时又力求使市场在最大范围发挥最大限度的作用，秉“责权利相统一原则”使社会主义公有制条件下的各、经营主体角色定位明确，其各环节所承受的权（力）利、利益、义务、职责和责任一致，通过规范公共关系、维护市场公平竞争关系、调整具有组织性的流转和协作关系，通过官民合作、利益捆绑、公私融合、政府与市场互动、对弱者倾斜保护等，来营造城乡平等协调发展的法治环境和氛围，最终实现以社会整体利益为核心内容的实质公平正义，追求社会利益的最大化。法的这些原则和理念无疑非常契合于统筹城乡社会发展方略下重点解决“三农”问题的时代所需、契合于全面建设小康社会战略目标下的建设社会主义新农村的伟大实践。 　
　　三、法治的完善有助于社会主义新农村建设长效保障体制机制的形成与运作
　　（一）良好的裕农惠农政策需要法律制度与法治化环境为支撑 　
　　历史地看，以农业文明著称于世的中国自古以来并不缺乏“重农”、“裕农”的思想与传统，然而，数千年以来孜孜奉行“重农抑商”、“裕农固本”政策的封建王朝却始终走不出被后世称为“黄宗羲定律”
的怪圈并因此而演绎着周而复始的王朝兴替，清季的农业与农村更在西方工业文明和坚船利炮的入侵下陷入火热水深。为改变中国农村积贫积弱的命运，伟大的革命先行者孙中山先生在其《上李傅相书》中开出了“设农官”、“兴农学”、使“耕耨有器”的方，并在后来所著的《建国大纲》中发展为“耕者有其田”的主张。民国时期，梁漱溟、晏阳初等知识分子亦曾鼓吹并实验过多种多样的“乡村改良运动”。伟大领袖毛泽东早在第一次国内革命战争时期就深刻地洞察到“农民问题乃国民革命的中心问题” ，并在缔造新中国后亲自领导了50年代的农村土改、农业合作化运动等，在其著名的《论十大关系》中第一个阐释的问题就是 “重工业和轻工业、农业的关系” 。改革开放以来，我国在1982年～1986年、2004年～2005年又先后发布了7个关于农业的中央“一号文件”，1994年至2005年连续12年都召开每年一次的全国农村工作会议。从上可知，国家高层（包括决策层和知识精英）对农业和农村问题不可谓不是满腔热忱、不可谓不是富有真知灼见，然而，农业和农村发展的最终结果依2006年的中央“一号文件”的描述是“仍然处在艰难的爬坡阶段”。造成这一令人扼腕的局面的原因，笔者以为既非政策不好，也非措施、方法不良，最根本的是中国长期以来缺乏在法治化基础上保障良好惠农政策贯彻到底的稳定可靠的体制和运行机制。没有稳定可靠的法律制度规范、没有各主体责权利的明确界定、没有有效的运行机制和程序保障、没有责任制和追究，再好的思想、再好的规划、再好的政策也会因欠缺中间层面的强有力执行而飘忽不定、摇摆不定，流于口号和形式，或成为一窝两头热、中间冷的“夹生饭”。因此，要完成建设社会主义新农村的历史任务，必须努力营造解决“三农”问题的法治氛围（而非仅仅是政策氛围）、完善各种涉农立法并切实加以贯彻执行。 　
　　(二) 法制度的完善有助于社会主义新农村建设长效保障体制和机制的形成 　
　　法从一定意义而言即是政策法，或者说是政策的法制化。法的这一特点使其能够适时地将行之有效的农村政策上升为国家法律规定，并根据农村社会发展的要求创制推动新农村建设的法律制度，因此，法制度的完善无疑非常有助于社会主义新农村建设长效保障体制和机制的形成。具体体现在： 　
　　首先，“新农村建设”的关键是要树立统筹城乡发展的新观念。要跳出“就三农抓三农”的思维定势，打破城乡分割的体制障碍，把农业发展放到整个国民的发展全局中，把农村进步放到整个社会的进步中，把农民增收放到国民收入分配和再分配中，进而统筹规划政策、公共资源、基础设施及产业布局。而法之《规划和产业政策法》因其具有的序列性、协调性、系统性诸特征，可以用法的形式将农业和农村发展置于优先地位，平衡协调农业与工业、农村与城市之间的关系，系统规划城乡社会的全面发展，并通过中央和地方的综合性规划法、专项规划法、特殊规划措施法、产业政策法等来加以具体落实，有效避免支农惠农政策的口号化、形式化。 　
　　其次，“新农村建设”千头万绪、任务繁巨，既涉及到宏观涉农政策、产业政策、社会政策等的制定，又涉及到微观的具体的、社会、、文化活动的开展，涉及到多方面的政策指导、监管、协调、调控等行为，需要动员全社会各方面的力量、需要人格化的具体主体加以落实。而在“工业反哺农业，城市支持农村”、“多予少取放活”的原则精神昭示下，在“新农村建设”中，各级政府、政府各部门、政策性机构、公益性组织、各类农村专业合作组织无疑要发挥更为重要的作用，承担更多的组织、协调、运营之职。而在对这些主体的权（力）利、利益、义务、职责和责任的明晰和界定中，以责权利相统一原则为指导、以责任制为核心内容的法的主体制度无疑可以使各主体和公益性、政策性运营主体的身份、角色更加明确，使他们依既定的角色和权义设置从事活动、接受问责，从而避免角色错位、利益冲突、经营不当 ，使各项涉农、运营工作落到实处。 　
　　其三：“新农村建设”，无论是推进现代农业建设、促进农民持续增收、加强农村基础设施建设、加快发展农村社会事业，还是深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革、完善建设新农村的乡村治理机制等，都要求各级政府、政府各部门要加大对“三农”的支持力度，尤其要在财政资金的安排上重点贯彻“多予”的方针，不断增加各级财政对农业和农村的投入，建立健全“以工促农、以城带乡” 的长效机制。而财政法制度的完善无疑可以很好地解决这方面存在的系列问题：通过《预算法》的完善和各级政府预算的编制和执行，可以为“三农”问题的全面解决提供更多的稳定增长的财政资金；通过建立和完善财政转移支付法律制度可以使广大农民逐步获得与城市市民均等化的公共产品和服务；通过财政监督法制的完善可以提高财政支农资金的使用效率和运营效果，使农民真正得到实惠；通过税法制度的完善和税收政策的引导可以推动更多的社会力量支持“三农”、服务“三农”。 　
　　其四，城镇化、工业化背景下的“新农村建设”要求实现农业和农村发展的现代化、产业化、集约化，而这需要巨大的资金投入。显然，仅靠国家财政支持是不行的，还需要多种多样的金融资金和金融产品的支持。而通过金融法律制度的完善，通过建立健全以农村信用社、邮政储蓄银行为主体，以其他商业银行为补充，以中国农业发展银行、农业保险公司等政策性金融为支持的新型农村金融服务体系，发展社区金融机构和小额贷款组织，予农业与农村的发展以合作性、商业性、政策性以及其他形式的资金融通，则可以较好地保障新农村建设巨大而多元性的资金需要。 　
　　其五，“新农村建设”是生态保护型、环保节能型建设，当然也是让广大农民得到更多实惠、享受更高生活品质的建设。而在这些方面，搞好乡村规划，节约和集约使用土地；坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全合理的征地补偿机制；加大乡村基础设施建设，加快乡村道路改造，发展农村通信，完善农村电网，解决农村饮水困难和安全问题；大力普及农村沼气，积极发展适合农村特点的清洁能源等，都要求我们进一步完善《土地法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《能源法》等自然资源和能源法律制度。 　
　　此外，完善反垄断暨公平竞争法在营造“新农村建设”的平等竞争环境方面，完善《产品质量法》和《消费者权益保护法》在维护农民合法权益方面，完善《招标投标法》、《政府采购法》等在提高农村公共工程建设质量和资金使用效益方面，完善《对外贸易法》在引领和支持我国农业和农村参与国际竞争方面都将发挥积极的作用。 　
　　（三）法治实践与社会主义新农村建设的伟大实践互动发展 　
　　良好的适应“新农村建设”发展需要的法制度既不会凭空产生，也不会自动地发挥其引导、规范和保障新农村建设的功能，它需要通过广泛的、大量的具体立法、执法和司法活动才能加以实施和实现。正是在“新农村建设”的伟大实践中，法治实践可获得广阔的发展空间而与“新农村建设”实践实现良性互动。表现在： 　
　　1.在立法方面，“新农村建设”的伟大实践给我国立法提出了内容广泛的立法任务、提供了丰富多样的立法实践素材。由于涉农立法具有政策主导性、法益复合性、专业技术性、系统综合性、动态变化性等复杂特点，“牵一发而动全身”，这就要求我们的有关机关无论在狭义立法还是在广义立法中，都必须创新立法体制和机制，汇众力、集众智，广泛听取各方面的意见和建议，尤其要倾听广大农民群众的呼声、要尊重专家学者的意见，以便使我们的涉农立法合理、科学、民主和缜密，从而为“新农村建设”提供优良的法律制度保障。 　
　　2.在执法方面，各涉农公共机关在法有明文规定时要严格依法定职权、按法定程序对相关领域的涉农活动进行行政执法，依法查处违法行为；在法无明文、规定不详或规定矛盾甚至不当的情况下，要发挥主观能动性，根据法治及法理念、基本原则、上位规范、维护国家和民族利益、对弱者倾斜等，公正地适用法律，处理、解决涉农权益纠纷；要既积极而又谨慎地行使涉农执法过程中的自由裁量权、“准司法权”、“准立法权”，在以公权力为依托的涉农执法中，融入民主和社会认同因素，通过举办听证会、特定会议和其他ADR等方式，由各利害相关的农民群体或具体当事人在公开诉求、磋商、博弈、协调中达成一致，以落实法律的规定和要求 。此外，应给予农业、农村或农民自治团体、行业组织在适用法律和自治规章方面以发展空间。进而更好地及时地解决“新农村建设”中可能出现的矛盾冲突和社会问题。 　
　　3.在司法方面，要针对农村地区基层司法机构设置不尽合理；有的司法人员对农民诉讼当事人存在偏见、态度冷漠；诉讼成本高、农民“打官司难”，甚至激发群体性事件的现实状况等，来合理设置基层司法机构，拉近司法机构与乡村社会的距离；逐步建立健全小额诉讼、群体诉讼制度，降低农民的诉讼成本，减少和杜绝政府对涉农案件的不当干预，畅通农民寻求司法救助的途径；要逐步建立健全纳税人公益诉讼制度、国家民事公诉和私诉制度，通过司法途径，更好地维护“新农村建设”过程中所涉及的国家利益和农民公共利益。 　
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您现在的位置：&&>>&&>>&&>>&&>>&正文阅读次数：人次经济学与经济法学界定宏观调控1.VIP俱乐部2.查看资料3.订阅资料4.在线投稿5.免费阅读6.会员好评7.原创检测8.教材赠送9.联系我们10.常见问题
“概念乃是解决问题所必需的和必不可少的工具。没有限定的专门概念，我们便不能清楚地和理智地思考法律问题。”①“宏观调控”作为宏观调控法的基本概念，其含义应当是明确的。但是，宏观调控一词尽管使用频率极高，其含义却是众说纷纭的，不仅经济法学学者与经济学学者有不同的理解，经济法学学者之间、经济学学者之间的认识差异也很大。由此带来两大问题：（1）宏观调控在经济法学上的含义与经济学上的含义是否一致；（2）宏观调控应当如何界定？在《十二五规划纲要》明确提出要“加强和改善宏观调控”的背景下，对这两个问题正确回答意义重大。
一、共同话语是经济法学与经济学互动的基础
（一）问题：宏观调控在经济法学上的含义与经济学上的含义不一致？有些经济法学者认为，宏观调控在经济法学上的含义与经济学上的含义是不一致的。在这些经济法学者中，也还存在分歧，有的认为经济法学上的宏观调控的外延大于经济学上的宏观调控的外延，有的则认为经济法学上的宏观调控的外延小于经济学上的宏观调控的外延。分述如下：（1）郑少华、吴晓晖在《论宏观调控法的理论前提及方法》一文（以下简称“郑、吴文”）中指出：“由于‘宏观调控’一词的本源是经济学，而经济法是对经济现象的法律规制，因此，法学对经济学概念应当给予充分的尊重，在内涵和运作机制层面上，要保持一致。但是，由于法学有着自己独立的研究体系，如果保持完全一致，势必打破法学长期以来形成的研究路径，因此，在构建一个子部门法体系时，不必拘泥于经济学的严格界定。比如：宏观调控法的体系问题。如果严格按照经济学语境下‘宏观调控’的内涵，宏观调控法体系只应当包含利用货币政策进行调控的金融政策法和通过财政政策调控的财税政策法。但法学出于研究行为的学术传统，从宏观调控行为的整个流程来考虑，将规划法也纳入其体系之中。从经济学上讲，‘产业政策的实质是政府根据自己确定的经济变化趋势和目标设想来干预资源在产业间的配置，其资源配置方式与计划经济是相同的……’①，它并不是宏观政策工具或宏观调控针对的直接对象。但是，调控主体通过财政和货币政策，可以影响产业结构的优化，因此，宏观调控法也将‘产业政策法’或‘产业调节法’纳入其中。”②（2）漆思剑在《剔除附庸性：经济学之宏观调控的经济法改造———兼论国家投资经营法与宏观调控法的区别》（以下简称“漆文”）一文中虽然也同样认为经济法学上宏观调控的含义不同于经济学对宏观调控的界定，但对“经济学语境下‘宏观调控’的内涵”有着与“郑、吴文”完全不同的理解，认为经济学上的宏观调控就是指国家干预。“经济学之宏观调控明显不同于经济法之宏观调控。经济学的宏观政策是从广义上理解的，其前提是自由经济。因此，大凡国家对经济的干预都是宏观经济政策。对应经济法领域，不仅包括宏观调控法，还包括国家投资经营法，也包括市场规制法。如果把经济学概念照搬到经济法学领域，那经济法也应更名为宏观调控法了。这一点，经济法学界是不可能接受的。在经济法学界看来，宏观调控只是国家调节社会经济关系的一种方式，是与市场规制和国家投资经营具有同等地位的概念，是从狭义上理解的。再者，经济学之宏观经济政策着眼于提高经济总量，而经济法之宏观调控不仅要提高经济总量，还要促进国民经济整体（包括区域之间、行业之间）协调、健康发展；经济学之宏观经济政策立足于充分就业、价格稳定、经济增长和国际收支平衡四个目标，而经济法之宏观调控融入了价值判断，引入了社会经济公平，立足于社会经济总体效率和社会经济总体公平。这些差异非常显著。”③以上两种来自经济法学界对宏观调控的解释虽然迥然不同，但却殊途同归，共同表达了这样一种观点：经济法学上的宏观调控与经济学上的宏观调控含义是不同的。对此，笔者有以下疑问：首先，法律对宏观调控的规制是以经济生活中的宏观调控行为为对象的，如依“郑、吴文”所言，规划、产业政策不属于宏观调控，那有什么必要把调整规划、产业政策的法律称为宏观调控法呢？这样不是徒增纷争吗？直接叫规划法、产业政策法不是更好吗？况且，它们既然不属于宏观调控，应当具有区别于宏观调控的特殊规定性，对法律调整也应当有特殊的诉求，由宏观调控法调整也不合适。如依“漆文”所言，经济学上的宏观调控就等于国家干预，那么相应地，经济法就是宏观调控法，宏观调控法也就是经济法，两者等同，经济法学界为什么不接受呢？又有什么理由不接受呢？其次，“郑、吴文”指出法学要与经济学上的概念在内涵和运作机制层面上保持一致，当法学上的宏观调控概念扩展到超出经济学上宏观调控概念的外延时，两者如何能保持一致？最后，经济法学上的宏观调控既然不同于经济学上的宏观调控，那经济生活中的宏观调控究竟是指经济法学上的宏观调控，还是指经济学上的宏观调控呢？如果指后者，作为经济法组成部分的宏观调控法就变成了无的放矢，如果指前者，经济学上的宏观调控就失去了存在的意义。以上疑问表明：即使不能就此判断“经济法学上的宏观调控不同于经济学上的宏观调控”的观点是错误的，但至少可以说两篇论文对此观点的论证是不充分的，有关这一问题的分析还需另辟蹊径。
（二）分析：经济与法律、经济法学与经济学的相互关系要搞清楚“经济法学是否应与经济学在同一意义上使用宏观调控的概念”这一问题，必须从经济与法律、经济法学与经济学的相互关系说起。关于经济法与经济的关系，我们首先想到的是马克思关于法与经济关系的经典论述：“只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”①经济法也是由经济生活条件所决定的。其次，我们想到了近年来颇为流行的法经济学，法经济学认为，法律制度的构建反映或者应当反映经济效率的要求。这两个方面确实反映了经济法与经济的密切联系，但是，这不是专门针对经济法而言，而是所有法律均具有的与经济的密切联系，并没有反映经济法与经济关系的特殊性。两者关系的特殊性主要是由经济法的内容所决定的。经济法是国家调节经济之法，国家要调节经济，必须建立在对经济规律的深刻认识的基础之上，否则，国家调节就缺乏科学的依据，难以达成预期的目标。许多经济法的问题，实质上是经济问题，没有对经济规律的认识和理解，也就难以找到解决经济法问题的钥匙。经济学发展到今天，成为了经邦济世的显学，在法治社会，经邦济世的技术必须转化为法律制度，才能实现其价值，经济法就是转化经济学经邦济世技术的法律，不懂经邦济世的经济学，经济法学就难有所为。对此，著名经济法学者漆多俊先生早在1993年就曾深刻地指出：“一个出色的经济法学家，应该同时是一位够格的经济学家。”②经济法学与经济学均以经济生活中的各种经济行为和经济关系为研究对象，经济学揭示经济运行的规律以及国家干预经济的绩效、时机和方式；经济法学为国家干预的法治化、保障国家干预目标的实现提供理论指导和法律制度建构建议。经济法学与经济学就其研究的共同对象———经济行为和经济关系应当有共同话语，否则，两者难以协同推进经济的协调、稳定和发展。
（三）结论：经济法学应与经济学在同一意义上使用宏观调控的概念宏观调控是一类国家干预经济活动的总称，是经济学和经济法学共同关注的对象，经济学研究宏观调控的绩效，应该何时、采用何种手段进行宏观调控，解决为什么要进行宏观调控、怎样进行宏观调控的问题；经济法学研究宏观调控中的权力配置、权力行使和监督，保障宏观调控权力的配置并防止其滥用，两者相辅相成，共同达成宏观调控的目标。离开经济学的研究，经济法学无法进行宏观调控权的配置研究，因为根本不知道应该给谁配置权力、配置多大的权力；离开经济法学的研究，宏观调控行为就失去了法律的保障和制约，必然出现宏观调控权的滥用和腐败，甚至可能沦为利益集团实行经济掠夺的工具，难以达成宏观调控的预期目标。因此，经济法学与经济学只有在同一意义上使用宏观调控的概念，形成共同话语，两个学科才能相互配合、互相支持，共同为加强和改善宏观调控服务。如果两者使用同一个概念，表达的却是不同的含义，就很难产生协同作用。
二、宏观调控的界定
（一）问题：众说纷纭的宏观调控说“一千人心中有一千种对宏观调控的理解”可能有些夸张，但人们对宏观调控的理解确实是千差万别的。综合国内学术界及实践中对“宏观调控”的界定和使用情况，可以划分为四大类，笔者在此按照其外延的大小，分别用“微”、“小”、“中”、“大”来概括。（1）“微”。该种观点认为，宏观调控是指国家运用货币政策和财政政策调节社会总需求的行为。如许小年认为，宏观调控指的是运用宏观政策调节社会总需求，这里需要强调的是“宏观政策”和“总需求”。宏观政策有且只有两类，即货币政策与财政政策，政府控制货币供应总量、税收与财政开支，调节以国内消费与投资为主的社会总需求。宏观调控从来不以供给为目标，从来不以产业结构为目标。①樊纲等人认为：“宏观调控不是指‘经济计划’，也不是指产业政策和收入政策，而是指通过政府支出与货币供给政策，对经济运行的总量关系进行调节。”②吴敬琏也指出：“现在认识和实践上还有一种误区，就是把产业政策等同于宏观调控。这种说法完全混淆了宏观调控的概念。宏观调控是总量的调控，指用货币政策、财政政策等总量手段调解社会总需求，而不是指具体部门的发展、企业的运营。”③（2）“小”。该种观点认为，宏观调控是指国家为了熨平经济波动、保证经济稳定增长，运用财政政策、货币政策、收入政策等经济政策，以及必要的行政措施对国民经济总供给、总需求以及总价格、总就业量等进行调节，促进总需求和总供给的基本平衡。宏观调控的主体是政府或国家，客体是国民经济的总量，主要是指总供给、总需求以及总价格、总就业量等。手段是货币、财税等宏观经济政策，不包括产业政策、结构优化标准和环境政策等。④（3）“中”。该种观点认为，宏观调控是指国家为了促进国民经济协调、稳定和发展，综合运用经济手段、法律手段和行政手段，间接调节供给与需求，以及国民经济结构，使供给与需求达到平衡、国民经济结构得到优化。①（4）“大”。该种观点认为，经济学上的宏观调控就是国家干预，是国家为了克服市场失灵，促进国民经济协调、稳定和发展所采取的一切干预措施。“为了实现所谓的宏观性经济目标，必须采取必要的经济政策。在斯蒂格利茨和萨缪尔森等西方著名经济学家看来，宏观调控相当于宏观经济政策的运用。这些经济政策不仅包括计划、财政、税收、金融、价格、产业政策等经济杠杆，也包括反垄断和国有化等政策。”②“可见，在西方经济学中，宏观政策工具（调控）几乎可与国家干预通用；国家为弥补市场缺陷对国民经济进行调节和控制的各种措施都可归纳为宏观政策工具，包括反垄断、国家投资、各种宏观经济手段。所以，在西方经济学中，市场规制和国家投资经营（国有化）也是西方经济学所谓的宏观政策工具。目前非常流行的西方经济学的经典教材除了涉及到财政、税收、金融、价格、产业政策等宏观政策工具外，对反垄断、国有化和私有化也都有涉及。”③
（二）分析：不同定义的立足点第一种观点将宏观调控限定在运用货币政策和财政政策对总需求的调节，范围极其狭窄。但这却是与西方宏观经济学中宏观经济政策最为契合的界定。在西方宏观经济学中，宏观经济政策实际上只是一种总量控制，追求和实现的经济平衡属于总量平衡。在20世纪80年代以前，宏观经济政策专指政府利用财政政策和货币政策控制总需求水平，以减缓或消除经济活动水平波动的政策。第二种观点与前一种观点相比，范围有所扩展，认为宏观调控不仅调整总需求，也调整总供给；不仅使用经济政策，而且使用行政措施。这种观点也是将宏观调控等同于西方宏观经济学中的宏观经济政策，20世纪80年代以后，有些西方经济学家（新凯恩斯主义学派）主张增加有效供给的办法稳定经济。因此，从总体上来说，第二种观点与第一种观点是一致的，都是为了实现总供给与总需求的平衡。简单来说，这两种观点是将宏观调控等同于宏观经济学意义上的宏观经济政策。与前两种观点相比，第三种观点大大扩展了宏观调控的范围：（1）将国民经济结构的调整纳入宏观调控的范围；（2）扩展了对供给与需求的调节范围，将对局部供给和局部需求的间接影响措施都纳入宏观调控的范围，不限于社会总供给和总需求。就结构调整来说，包括城乡结构调整、区域结构调整、产业结构调整、需求结构调整、投资消费结构调整、进出口结构调整、国民收入分配结构调整等。就局部供给和局部需求的调整来说，如专门针对证券市场的宏观调控、专门针对房地产市场的宏观调控。这是我国实践中理解的宏观调控，见于党政机关的文件和政府官员的讲话，也得到部分经济学者的认同。但是，这显然不是宏观经济学意义上的宏观经济政策，当代著名的经济学家、诺贝尔经济学奖获得者罗伯特&#8226;卢卡斯2004年5月访华时对中国的一些宏观调控政策作出评论：中国出台了这么多措施，没有一项是宏观政策，全部都是微观政策。④那是不是说，该种观点错了呢？这需要进一步的分析。至于第四种观点，将宏观调控等同于国家干预，定义过于宽泛，与我国的实践也不相吻合，只是有些政府官员为了给直接干预经济提供借口的一种故意混淆行为。学术界很少有此种观点，实践中也受到人们的批判。
（三）深究：宏观调控的语源和发展正确认识宏观调控的含义，需从宏观调控的语源说起。在西方宏观经济学中，并没有“宏观调控”这一范畴，“宏观调控”一词是在我国经济体制改革中产生的。其最初是为了给扩大企业自主权提供依据，强调政府不能过多干预企业的微观管理，而只应当从宏观上调控经济。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》中首先使用了“宏观调节”概念。1989年1月，中共中央十三届三中全会的决议指出：“进一步完善各项改革措施，逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则的经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系。”在此之后，宏观调控这一概念被广泛使用于中共中央和国务院的有关文件中。到了建立社会主义市场经济阶段，党和国家更是强调发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府不应直接干预企业的内部事务，实行“政府调控市场，市场引导企业”。1993年，“宏观调控”一词被写入《宪法》，当年通过的《宪法修正案》第15条明确规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”当年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对宏观调控的任务和手段阐述为：“宏观调控的主要任务是：保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。……”2003年，中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对宏观调控体系做了如下表述：“进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。”2011年，全国人大通过的《“十二五”规划纲要》在阐述“加强和改善宏观调控”时指出：“加强财政、货币、投资、产业、土地等各项政策协调配合，提高宏观调控的科学性和预见性，增强针对性和灵活性，合理调控经济增长速度，更加积极稳妥地处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，实现经济增长速度和结构质量效益相统一。”从宏观调控的语源和发展可以看出，尽管中央文件和国家法律法规对宏观调控的内涵并没有做过专门的界定，但以下几点是显而易见的：（1）宏观调控始终是作为与国家对企业的直接干预相对应的一个概念而存在的，主要是指国家对国民经济的间接干预，但也包括在特定条件下基于宏观经济需要所采取的必要的直接干预措施。（2）宏观调控既调整总量，也调整结构。（3）宏观调控的手段以经济手段为主，也包括必要的行政手段；在经济手段中，既包括作为宏观经济政策的财政政策和货币政策，还包括计划以及投资政策、产业政策和土地政策等其他政策。由此可见，宏观调控与宏观经济学中的宏观经济政策并不能划等号，用西方宏观经济学中的宏观经济政策来界定宏观调控，难免有削足适履之嫌；而指责学术界和实务界对宏观调控的理解“与‘宏观经济政策’的原有之意则越来越远”①，显然是犯了将“宏观调控”等同于“宏观经济政策”的错误。
（四）结论：对宏观调控的正确界定宏观调控既然是中国经济体制改革中“土生土长”的一个概念，打上了“中国特色”的烙印，我们就不能用西方宏观经济学的宏观经济政策的概念去限定它，而应从中国的实际去理解它。上述第三种观点对宏观调控的理解是为中国官方和社会公众所普遍接受的一种理解。我们可以在我国政府的文件中、国家领导人和中央政府部门负责人的讲话中看到在这种意义上使用宏观调控的概念。从实践中的调控措施来看，我国的宏观调控不仅调整总量，也调整结构；不仅“谋全局”，也“谋一域”；不仅使用经济手段，也使用行政手段。当然，这种论证方式可能受到循环论证的指责：先假定了宏观调控调整结构，然后把调整结构的措施纳入到宏观调控中来，并反过来论证宏观调控包括对结构的调整。对此，笔者的回答是，实践中采取了这些措施，且采取这些措施的机构认为这些措施就是宏观调控措施。
不过，第三种观点虽然是中国官方和社会公众所普遍接受的对宏观调控的界定，但表述并不准确。在法治社会，一切经济手段和行政手段都必须在法律允许的范围内使用，将经济手段、行政手段和法律手段并列并不合适。因此，宏观调控的定义应修正为：政府为了促进国民经济协调、稳定和发展，依法调整运用其掌握的某些经济变量（如财政支出、货币供给）和行政权力，来影响市场经济中各种变量的取值，从而影响微观经济行为的政策过程。该定义包括三个要点：
（1）宏观调控既调整总量，也调控结构；既调控全局，也调控局部。宏观调控的目标是促进国民经济协调、稳定和发展，影响国民经济协调、稳定和发展的，既可能是总量不平衡，也可能是结构不合理；既可能是全局性问题，也可能是局部性问题。因此，宏观调控既调控总量，也调控结构；既调控全局，也调控局部。
（2）宏观调控必须依法进行。实施宏观调控，必须依法享有宏观调控权，宏观调控机构必须在法律规定的范围内行使宏观调控权，不能超越法律进行非法调控；宏观调控的方式、程序也都必须依法进行。
（3）宏观调控是通过影响市场经济中各种变量的取值来影响微观经济行为，主要是一种间接干预。但在转型时期，由于宏观调控的环境和基础方面的欠缺，有时单靠间接手段难以实现宏观调控的目标，不得不采取一些必要的直接干预措施，这些基于宏观目的的直接干预也是宏观调控措施，是间接干预措施的必要补充。例如，为了抑制房价过快增长，中央政府采取了许多宏观调控措施，均收效甚微。在这种情况下，国务院日发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，采取了较以往的宏观调控措施更为直接的手段，该通知规定：“实行更为严格的差别化住房信贷政策。对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女，下同），贷款首付款比例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对贷款购买第三套及以上住房的，贷款首付款比例和贷款利率应大幅度提高，具体由商业银行根据风险管理原则自主确定。”这种限定首付比例和贷款利率的做法，较之调整基准利率、税收制度等在转型时期能够产生比较明显的效果。但随着市场经济体制的完善和国家宏观调控水平的提高，这种直接干预措施将逐渐减少。
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