我国行政执法方式研究--《山东大学》2008年硕士论文
我国行政执法方式研究
【摘要】：
本文论述的行政执法方式,主要是指行政执法主体在国家行政执法体制框架下,根据各自的法定职权,在管理社会行政事务活动中采取的单独或协作、专业或综合的执法方法和形式。行政执法体制是指行政机关的组织制度,主要包括行政机关的结构体系、职能配置、权限划分和行政职权运作方式等。行政执法方式与行政执法体制密切相关,行政执法方式是行政执法体制的外在表现形式,行政执法体制是行政执法方式的内在决定因素。二者中最核心的因素是行政职权的分配与行使。
在我国现行行政执法体制框架下,按照两种不同的分类标准,可将行政执法方式分为单独行政执法方式和协助行政执法方式,以及专业行政执法方式和综合行政执法方式。单独行政执法方式是最常见、最主要的执法方式,绝大部分的行政执法行为都是通过此种方式来实施的,它是行政执法的常态。协助行政执法方式中的联合行政执法方式是我国80年代中期以来,为解决政府部门单独行政执法中职权交叉、多头多层执法、执法不力、重复执法、执法扯皮等问题而逐步兴起的;共同行政执法方式在行政执法实践中使用的比较少,其实施的前提是相关法律规范的明确规定。专业行政执法方式最主要的优点在于执法机关具有专业的条件、设备和人员,单独管理的效率比较高。综合行政执法方式是对传统专业执法方式的创新,目的是为了解决职权交叉、多头多层执法、重复处罚和执法扰民等现象,其实质是对行政职权的整合重构。
无论何种行政执法方式,都是执法主体在我国总的行政执法体制下实施法律,管理社会行政事务的具体方式,既有自身的特点与优势,也有各自的不足之处,不存在相互完全取代的问题,都有自身存在的理论支撑和实践需要。正是由于行政执法体制对行政执法方式具有决定作用,因此要解决行政执法方式存在的问题,必须从改革行政执法体制入手,整合重构行政职权,建立科学合理的行政体系,制定完善行政程序法,促进行政职权依法协调运作,充分发挥各种行政执法方式的优势,更好地实现行政管理目标。
研究国外两大法系行政执法方式的完善经验,了解其行政执法体制中行政执法主体的设置格局、行政职权的分配模式及行政程序的建立健全,对于完善我国行政执法方式,促进行政执法体制改革,解决行政执法方式中存在的各种问题,具有十分重要的借鉴意义。
完善我国行政执法方式应遵循以下几项原则:职权法定原则;层级分权优先原则;部门权力适当合并原则;决策权、执行权、监督权分离与制约原则;权责一致原则;行政效率原则。具体的完善措施包括:1.重构纵向行政职权配置格局。厘清行政职权的界限,合理划分中央与地方事权,实现行政执法职权的重心下移。2.整合横向行政职权,减少多头执法,逐步推行政府“大部制”,建立行政决策、执行和监督相互协调与制约机制。3.法律规制各种行政执法方式的实施。完善行政组织法,制定统一的行政程序法,全面规制各种行政执法方式。4.加强行政执法监督。5.健全完善行政执法过错责任追究、信息公开、执法协助和行政复议等配套制度。
【关键词】：
【学位授予单位】：山东大学【学位级别】：硕士【学位授予年份】：2008【分类号】：D922.1【目录】：
中文摘要6-8
Abstract8-10
第一部分 行政执法方式基本理论11-21
一、行政执法方式的内涵界说11-12
二、我国行政执法方式的种类及其评析12-19
三、研究行政执法方式的意义19-21
第二部分 我国行政执法方式存在的问题及原因分析21-29
一、行政执法方式存在的问题21-24
二、行政执法方式存在问题的原因分析24-29
第三部分 影响行政执法方式的主要因素29-35
一、行政执法主体29-31
二、行政职权31-34
三、行政程序34-35
第四部分 国外完善行政执法方式的经验及对我国的启示35-45
一、国外完善行政执法方式的经验35-40
二、国外完善行政执法方式的经验对我国的启示40-45
第五部分 完善我国行政执法方式的构想45-58
一、完善我国行政执法方式的原则45-48
二、完善我国行政执法方式的措施48-58
结束语58-59
参考书目59-61
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基层行政执法失范的原因分析
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这些问题的存在有体制机制的问题.这种权限划分不清既包括纵向有隶属关系的执法主体间的权限划分不清.第一.第二.法治政府是责任政府.有效的监督网络.我国的有关监督法律法规.
　摘要基层行政执法是依法行政的重要环节,随着经济社会发展和公民权利意识增强,人们对基层执法问题日益重视和关注。然而,行政执法各个领域还不同程度地存在着有法不依、执法不公和滥用职权等问题,现状不容乐观,这些问题的存在有体制机制的问题,也有执法人员素质的问题,还有立法不完善的问题。　　关键词行政执法 依法行政 公民权利　　中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:10)06-166-02　　　　一、行政执法体制不健全,执法权限不清　　行政执法体制主要涉及执法机构设置和执法权限的划分。机构设置作为保障执法的源头所在,如果本身关系比较混乱,那么在实际中必然导致执法系统的紊乱,从而给行政相对人合法权益的维护带来一定的难度。我国行政执法机构设置存在错位的问题,个别该设置的机构不规范,不该设置或可有可无的机构却可能得到大力推崇,导致实际执法中执法权真空与执法权重叠并存的尴尬局面。就行政机构内部而言,有行政机关随意设置符合本部门利益需要的执法机构,有的甚至未经法律授权便大胆使用权力越权执法,不但违背了法律的尊严和权威,更是给公民带来极大的利益侵害。可以说,政出多门、多头管理、责权分离、功能错位已经严重影响了我国的行政执法质量。　　行政执法机构设置不健全带来的必然是行政权限划分不清。权限不明确、职责不清晰是导致执法混乱的基础性因素,由于权限与利益直接挂钩,各执法机关往往会尽最大可能为本部门争夺利益和资源,缺乏协调又各自为政的执法机关之间必然引发利益冲突和执法争议,给行政执法带来负面影响。这种权限划分不清既包括纵向有隶属关系的执法主体间的权限划分不清,也包括横向的无隶属关系的执法主体间的权限划分不清。　　第一,行政执法权横向划分太过分散。目前仍有少数部门之间的职责尚未完全理顺,政府的执法权力都分散到政府的各部门手中,造成每出台一部法律、法规就出现一支执法队伍,造成有利益可争时大家一哄而上,几个相关部门争着管,形成职权冲突;无利可图时大家推来攘去,几个相关部门都不管,互相推诿扯皮,造成权力空白。职权冲突和权力空白问题的存在,不仅严重影响了行政执法的严肃性和权威性,而且在很大程度上干扰了行政管理机制和谐、高效地运行。比如说,在文化市场管理方面,文化市场只有一个,而管理部门却有很多,文化、广播、新闻出版三个管理部门各自为政,公安、工商等部门又对文化市场齐抓共管,另外还有一些应政策出现而产生的非常设性机构也参与管理。由于众多部门管一件事,常常有好处的事争着管,而对于没好处的则互相推诿扯皮,影响了执法效率。　　第二,行政执法权纵向缺乏必要分解。在个别领域,同一系统上下级政府机关之间,执法职能未作必要分解。导致同一个违法行为,上至国务院的部门,下至基层的行政执法机关都可以查处,造成上下级执法机关的矛盾,也让行政相对人不知所措。这种隶属关系的混乱势必带来执法中的相互推诿、扯皮和变相的利益争夺,执法不力也就在所难免。同时,也无形中纵容了执法机关为解决利益问题而不按程序合法办事,肆意践踏法律的程序正义,危害法律的尊严和权威。　　第三某类行政执法简单地集中于一个部门。由于政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位,在机构设置和职能划分方面还存在着某些不够科学、不够合理的问题。绝大多数行政执法部门都是从决策到执行,从管理、许可到监督、处罚,都由一个部门决定,部门自己给自己设定权力。结果,自己违法许可,自己又去监督查处,无法从制度上解决滥用权力、权钱交易等腐败问题,这在很大程度上导致了行政执法的趋利性。　　二、行政执法监督机制不完善,责任缺位　　法治政府是责任政府,要保障政府的责任落实关键是监督,没有有效的监督机制,任何责任的设定都是徒劳的。过去我们制定了那么多法律、法规、规章乃至规范性文件,也不乏对行政机关和行政执法人员违法行政责任的规定,但为什么落不到实处?一个十分重要的原因就是监督不到位,造成行政执法机关和执法人员事实上的有权无责。　　(一)执法监督体制不合理　　我国现有的监督体制表面上看似乎是上下、内外、左右较为严密,但由于行政执法监督的组织体系相对零散,而行政权力本身涉及的范围很宽,主管部门机构繁多,监督主体多之分散,监督主体的职责和权限不清,如行政复议、行政仲裁机构的重叠、行政监察组织与党的纪律检查组织的重叠等,直接导致了各监督主体在监督对象、监督范围、监督职责、程序等方面的&扯皮&现象,即大量行政争议要么无明确的管辖机关,要么管辖冲突、重叠,因而在事实上并未真正形成一个强有力、有效的监督网络,以致监督无序,监督不力甚至流于形式,也正是因为监督体制上的不合理与不健全,无法保证对行政执法机关和执法人员强有力的监督,使得违法行政行为得不到及时追究和惩处、有法不依、执法不严的现象得不到及时遏制。　　(二)执法监督制度不健全　　有些监督未做到经常化、制度化、具体化。在行政执法监督方面大量依据的仍然是党的政策和行政文件,监督的制度化、正规化受到阻碍,往往是出现一起政府腐败、权力腐败、官员腐败的重大事件,才随即出台一些相关的规则、决定等制约文件,结果使对违法的治理处于事后&围追堵截&的被动局面,即不能标本兼治,也失之于预防。此外,我国的有关监督法律法规,多为禁止性规定而缺乏制裁性的规定,造成法律的软弱,有禁不止,这实际是对违法的无奈和纵容。　　(三)行政执法责任制落实不到位　　行政执法责任制是行政执法机关依照法定的执法权限和职责分工,将执法职权和执法责任逐步分解、细化,形成具体指标和任务,落实到所属各执法机构、执法岗位和执法人员,并对其进行监督、评估、考核、奖惩的工作制度。①行政执法责任制其核心是通过界定和细化行政执法机关的执法职责,建立健全行政执法评议考核体系,落实行政执法责任追究机制,完善行政执法绩效评估和奖惩办法,实现行政执法的透明化、规范化、法治化,做到公开、公正,权责明确,执法严明,有错必纠。一些执法监督部门在监督中往往注重对事的纠正、整改,而对责任人习惯于搞&既往不咎、下不为例&,即使惩处也是不痛不痒。还有执法监督部门在工作中热衷于做表面文章,形式主义现象严重。这样的监督非但不能产生威慑作用,反而助长了不良执法倾向,从而使一些地区和部门原本个别的执法违法问题发展成为整个地区、部门的普遍现象。<p class=
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淘豆网网友近日为您收集整理了关于我国行政执法中存在的问题及其对策_毕业论文的文档，希望对您的工作和学习有所帮助。以下是文档介绍：我国行政执法中存在的问题及其对策_毕业论文 我国行政执法中存在的问题及其对策我国行政执法中存在的问题及其对策【摘要】食品安全是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。从食品安全监管领域考察,监管冲突和监管不力等现象的存在是目前我国食品安全诸多问题凸显的原因之一。其根源在于食品监管法律体系、监管体制和监管保障体系的不完善。比较发达国家监管模式、总结其先进经验,从统一认识、完善法律体系、强化监管体制、健全保障体系、依法监管等方面着手健全食品安全监管体系,是加强食品安全监管、实现我国食品安全的重要途径。【关键词】食品安全监管行政执法问题对策【正文】行政执法是现阶段我国建设社会主义法制过程中最主要的内容和环节之一。一个时期以来,特别是中共十五大和新宪法确立依法治国、建设法治国家的基本方略后,政府各部门在积极运用各种手段开展行政执法方面取得了很大成绩。但与社会预期相比,行政执法的现状仍然不容乐观,一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。在食品安全领域,2003 年至 2004 年,阜阳劣质奶粉、龙口有毒粉丝、四川敌百虫泡菜等一批重大食品安全事件被媒体曝光;2005 年,国内又出现了亨氏“苏丹红一号”事件、雀巢“超典奶”事件、光明“变质奶”和“早产奶”等事件,件件触目惊心。一些老百姓用“蔬菜傍农药、陈米着靓装、面粉兑尿素、海鲜泡甲醛、硫磺熏银耳、激素喂甲鱼、火锅添罂粟、矿油喷饼干”描述我国食品安全现状。如何加强食品安全监管、实现我国食品安全,是对各级政府相关部门行政执法能力的严峻考验。本文从食品安全监管现存的突出问题为例,通过分析、比较并提出相应对策,为解决现阶段我国行政执法中普遍存在的问题提供了一个典型标本。一、食品安全监管概述我国行政执法中存在的问题及其对策(一)食品安全的内涵食品是人类赖以生存的基础。根据我国《食品卫生法》的规定,食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按传统既是食品又是药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。食品安全是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。目前,食品安全已成为全球性的重大战略性问题,并越来越受到世界各国政府和消费者的高度重视。随着我国经济和社会的持续较高速度发展以及人民生活水平的提高,对食品安全提出了越来越高的要求。关于食品安全,国内外不同的文献有不同的定义。伴随不同的社会生活水平,食品安全从最早的避免中毒、保护生命,继而发展为营养、卫生、有利于健康、有利于保持生态平衡的可持续发展,其内涵在不断地丰富和延伸。1、狭义的食品安全概念,主要是食品卫生。即食品应该无毒、无害,保证生命安全、维持身体健康需要。2、广义的食品安全概念,则是持续提高人类的生活水平,不断改善环境生态质量,使人类社会可以持续、长久地存在与发展。这个意义上的食品安全,包含了卫生安全、质量安全、数量安全、营养安全、生物安全和可持续安全等六大要素。3、从我国现阶段行政执法的具体实践来看,食品安全的着眼点主要还是卫生安全、质量安全和营养安全;本文所指的食品安全,除了特别说明,一般都是指这个意义上的食品安全。(二)我国食品安全的现状1、食品安全明显改善改革开放以来,我国食品安全有了明显改善。卫生部的监测表明,食品卫生平均合格率不断提高。《食品卫生法(试行)》前的 1982 年,我国食品卫生监测总体合格率为 61.5%;《食品卫生法》实施后,1994 年、2000 年和 2002 年,食品卫生监测总体合格率分别达到了 82.3%、88.9%我国行政执法中存在的问题及其对策和 93.4%。在
两年,全国食品卫生监测总体合格率继续保持稳步提高,在 2003 年一季度还达到 97.1%。农业部的监测表明,我国对蔬菜高残留和高毒农药控制取得了明显的成效,特别是对畜产品中“瘦肉精”(盐酸克伦特罗)的控制成效十分明显,出口食品质量不断提高。我国食品质量安全控制已经取得了明显的进展。2、食品安全现状令人忧虑长期以来,中国的食品供应体系主要是围绕增加食品供给数量问题而建立起来的。作为一个发展中国家,目前中国在农产品生产、食品加工以及销售等环节仍然存在安全隐患,假冒伪劣食品屡禁不止、重大食品安全事故屡有发生。食品安全存在的问题表现在以下几个方面:(1)从总体上看。据卫生部卫生监督中心 2005 年 3 月出具的分析报告,当前我国食品安全存在的主要问题概括为以下五个方面:一是微生物引起的食源性疾病是影响食品安全的主要因素。二是种植业和养殖业的源头污染对食品安全的威胁。三是食品生产经营中严重使用不合格原料生产加工食品的问题。四是食品工业应用新原料、新工艺带来的食品安全问题。五是环境污染对食品安全构成的严重威胁。(2)卫生安全方面。按照卫生部提供的统计数字,中国最近几年的食品安全问题呈现出波动趋势。2003 年卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告 379起,12876 人中毒,323 人死亡。与 2002 年比较,重大食物中毒的报告起数、中毒人数、死亡人数分别增加了 196.1%、80.7%、134.1%。2005 年前三季度,卫生部又收到全国重大食物中毒事件报告 202 起,7124 人中毒,196 人死亡。(3)质量安全方面。据国家质监总局的报告,从种养殖等初级农产品生产环节看,农户生产规模狭小,经营分散,农产品分级和包装技术水平低,溯源管理困难;在食品生产加工环节上,我国食品加工企业绝大多数规模比较小,全国现有的 700 多万家小型食品加工作坊、摊点中 80%以上为 10 人以下的手工作坊,工艺落后,20%-30%没有达到行业标准,五分之一无标生产,三分之二不具备食品检验能力,近一半食品出厂不检验,四分之一对进厂原料不进行任何把关,60%不具备基本生产条件;在流通过程,由于包装、储藏、运输等设施落后和管理不善,造成食品的二次污染,难以保证食品质量安全。我国行政执法中存在的问题及其对策(4)营养安全方面。据中国营养学会的调查显示,近10年来,我国居民营养状况虽有明显改善,但营养不良问题仍相当突出,表现为营养缺乏和营养失衡并存,营养缺乏同样是造成食品不安全的重要因素之一。2004 年阜阳劣质奶粉所造成的“大头娃娃”事件正是突出的表现之一。(三)食品安全监管概况1、行政执法与食品安全监管行政执法是行政机关依照法律、法规的规定,对相对人采取的直接影响其权利义务的具体行政行为,或者对相对人的权利义务行使监督检查的行政行为。在本文中,行政执法并非行政行为之全部,仅指监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施等行政实务界习惯上认定的行政执法。在食品安全领域,虽然行政执法已经逐步走出以政策代法、以命令代法、以言代法这类行政管理层次的执法,但由于历史沿革、业内惯例,本文仍然以“食品安全监管”代替“食品安全行政执法”来使用。即食品安全监管是指各行政执法机关对食品生产、流通和消费领域所进行的行政许可、行政处罚和采取行政强制措施等行政行为。2、我国食品安全监管概况(1)在中央,依照法律行使食品安全行政执法职能的行政机关有多个部门,包括卫生部、国家质量监督检验检疫总局、工商管理总局、农业部、商务部、公安部、科技部和国家食品药品监督管理局等。按照 2004 年中编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》,农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的生产加工环节的食品卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。职责分工的原则是“一个监管环节由一个部门监管”。(2)在地方,现行食品安全实行由各省级政府相应主管部门对口管理,在本辖区形势相应的监管权限。2004 年以来,为加强食品监管,北京、浙江等部分省市在地方政府食品放心工程领导小组的基础上,成立了由地方卫生、质监、我国行政执法中存在的问题及其对策工商、食品药品监督管理局等监管部门组成的食品安全委员会,由分管副省长担任主任,办公室设在省食品药品监管局,并将这一做法向各市、县延伸。在强化整治的基础上,各地进一步加强对食品生产、流通、消费各环节的监管。(3)从总体上看,我国已基本形成了多部门、多层次分工协作的食品安全监管体制。政府各部门根据相关法律法规,以行政许可、行政处理、行政处罚和行政强制执行等方式对食品生产、流通、消费的各个环节进行着监督管理。具体监管部门、环节分工及法律依据见下表:监督管理环节监督管理部门所依据的法律法规种养殖等初级农产品生产环节农业部门(负责) 农业法、农药管理条例、兽药管理条例、饲料添加剂管理条例质检部门动物防疫法食品生产加工环节质检部门(负责) 产品质量法、工业产品生产许可证试行条例、食品生产加工企业质量安全监督管理办法卫生部门食品卫生法食品流通环节工商部门(负责) 公司法、公司登记管理条例、城乡个体工商户管理暂行条例、城乡集市贸易管理办法、广告管理条例、无照经营查处取缔办法质检部门产品质量法卫生部门食品卫生法商务(经贸)部门生猪屠宰管理条例粮食行政管理部门粮食收购条例餐饮业、食堂等消费环节卫生部门(负责) 食品卫生法质检部门产品质量法、标准化法我国行政执法中存在的问题及其对策工商部门消费者权益保护法进出口质检部门进出境动植物检疫法卫生部门食品卫生法海关海关法综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故食品药品监督部门尚无法律可依。按国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》及中央编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》获取职责。(4)除此以外,从食品安全监管保障制度上看,我国已经形成食品安全监测体系基本构架;已初步建立了包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准的标准体系框架。二、我国食品安全监管现存的突出问题及其原因(一)我国食品安全监管现存的突出问题据国家食品药品监督管理局统计,2004 年全国共查处有关食品违法行为 39 万多起,货值超过 14 亿元。其中,立案查处 12 万余起,移送司法机关 1585 起,涉案人数 5640 人。一方面,这些数字表明我国食品安全监管的绩效;但另一方面,也说明了食品安全形势的严峻。食品生产企业(包括农户)、食品经营企业、消费者等食物链中的各个环节都可能造成食品安全问题。但从行政执法角度,从食品安全监管领域考察,监管冲突和监管不力等现象的存在是目前我国食品安全诸多问题凸显的主要原因。第一,“七八个大盖帽管不了一头猪”——监管冲突问题严重理论上,作为政府的职能部门,负责食品安全监管的各个部门不论在纵向间,还是在横向间都应当为实现食品安全这一管理目标而共同努力、相互配合与支持。而在现实中却并非完全如此,监管重叠、缺位、推诿等形式的冲突严重影响了食品安全监管的整体效能。有关我国鲜肉监管的一份调研报告指出,鲜肉流通市场目前是一个主体经营,多个主体重复监管:卫生部门负责肉品的卫生检查;质量技术监督部门负责肉品的质量检查和认证;农业畜牧部门负责肉品的检疫工我国行政执法中存在的问题及其对策作;工商部门作为市场的主管部门对上市鲜肉进行复检,对掺杂使假行为予以处罚。但对于存在严重安全隐患的生产领域,对非法屠宰加工行为监管常常因各种困难而缺乏监管,出现监管真空。一旦生产、加工领域的众多问题凸现在鲜肉流通市场内时,各个监管部门则经常出现相互推诿的情况。“七八个大盖帽管不了一头猪”是现行食品监管体制的生动描述。第二,“十几个执法的管不了一个违法的”——监管不力现象突出1、从监管环境看,近几年由于各地政府为招商引资,发展地方经济,但没有正确树立以公众生命与健康利益为本的科学发展观,将安全监管和发展地方经济对立起来,对招商引资企业,重保护,轻监管,甚至人为地设置食品安全的执法障碍,有的甚至不管其产品及质量,只要能上税,就发给当地党委、政府的保护“绿卡”或牌匾。在实行领导负责制后,有的地方给各监管部门施加压力,出现问题不得向外界上报、公布,间接导致部分违法犯罪分子逃脱惩罚。2、从监管条件看,部分部门和地区食品安全监管专业人员少、检验设备落后、执法费用没有保证,无法对违法行为实施必要的监控,难以追究违法责任。据调查,截止 2003 年底,全国食品药品监督管理系统具有食品类专业学历的人员仅有 83 名。据卫生部有关资料,基层的食品卫生监督条件基本不能适应工作的开展,有的地区不仅缺乏执法所需的交通、通讯、取证和检测设备,就连销毁不合格食品的费用都难以支付。而在部分地区的工商部门连简单的检测手段也没有,只能查“三无”、商标侵权和过期食品。3、从监管力度看,对食品违法犯罪行为的惩处,《食品卫生法》、《产品质量法》等都缺乏应有的力度,没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力,没有对相关责任人追究连带责任,法律的威慑力没有充分发挥出来。“十几个执法的管不了一个违法的”是现行食品监管体制的又一真实写照。(二)监管冲突、监管不力的原因分析第一,现行食品安全立法上的原因。1、立法空白。我国行政执法中存在的问题及其对策尽管我国治理食品安全的基本法律框架及其基本法律制度已经初步形成,在保障我国的食品安全方面发挥了重要作用。然而,在经济发展、公众需求不断提升的背景下,立法上的空白一定程度上导致的监管冲突、监管不力的局面。(1)从食品安全监管的范围来看,现有的有关食品安全方面的法律法规散见于《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》和《动物防疫法》和《进出口商品检验法》等几十部法律法规中。这些法律欠完善,相互间协调和配套性差,未能涵盖从农田到餐桌的各个环节,留下了许多执法空隙和隐患。例如对于分散的农户食品生产的监管法规、对因食品安全问题致人财产与人身损害的归责原则等方面,都尚属空缺。(2)从各政府部门监管职能的分工来看,有些部门开展监管工作并没有有关法律的授权,其监管行为尚无法律依据。例如,2003 年 3 月 10 日,国务院宣布组建的国家食品药品监督管理局时希望该局能履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处等职责,但目前尚没有法律予以规范与保障,以至于难以发挥预期效能。(3)从食品安全监管的内涵来看,我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明确的法律定义。食品数量安全、卫生安全和质量安全的定义不够完善,食品营养安全、生物安全、可持续安全等重要内容尚未纳入法律的调整范围。因此,涉及食品安全的法律保障制度还存在很大的空白。2、立法滞后。在新形势下,现有法律中的部分对食品安全仅做了一些概要性规定,没能充分反映新形势下消费者对食品安全的要求,因而在遇到一些实际情况时可操作性不强,造成难以追究违法责任的局面。例如,《食品卫生法》及其配套法规构成了我国食品监管的法律基础之一,它的实施对我国食品卫生水平的提高起到了重要的作用,但《食品卫生法》部门立法的痕迹十分明显,单纯的“卫生”概念已无法涵盖当前食品安全的各类问题,法律滞后已显而易见。又如,例如,我国早在 1996 年就针对食品添加剂的使用和剂量出台了国家强制标准《食品添加剂使用卫生标准》,但由于我国对滥用食品添加剂的法律责任我国行政执法中存在的问题及其对策缺乏明确的规定,食品安全监管部门无法对违法行为作出行政处罚,目前滥用食品添加剂已经成为产品不合格的重要因素。3、立法冲突。(1)从法律体系的层次角度看,法律结构层次不清造成监管冲突。一个科学、高效的体系应当由核心规范和配套规范构成,但食品安全法律的问题恰恰在于未能形成法律的核心。法律冲突尤其表现在《产品质量法》和《食品卫生法》之间。食品与产品的概念是种属关系,《产品质量法》是调整普通产品的法律规范,当属一般法;《食品卫生法》是调整食品卫生的专门法律,当属特别法,应当优先适用。但我国的现状却是《产品质量法》在法律适用上不断延伸,一步一步地介入食品安全的具体监管。而应当成为食品法律体系的核心的唯一一部调整食品生产经营的专业法,在实施过程中被不断地弱化,适用空间不断压缩,无法对体系内的其他法律规范发挥指导作用。两部并行的法律各自形成其配套规范和标准,从行政许可、行政处罚和标准体系,都在不断角力,一般法与特别法的层次完全打破。由此造成卫生部门与质检部门间的冲突不断。(2)从各部门法律协调性较差造成监管不力:例如《食品卫生法》规定,对生产不符合卫生标准的食品,造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患,对人体健康造成严重危害的,依法追究刑事责任。而《刑法》规定生产、销售不符合卫生标准的食品,只要足以造成严重食物中毒或其他严重食源性疾患的,即构成犯罪。前者要求为结果犯,而后者要求为危险犯,两者的脱节容易造成监管部门无所适从,放纵违法犯罪分子。又如,对市场上发现没有经过检疫的猪肉的处理,《动物防疫法》、《食品卫生法》、国务院《生猪屠宰管理条例》规定三种力度不同的惩罚措施,经常产生同类案例有不同处罚结果的情况。这就必然给执法带来困难。第二,现行食品安全监管体制上的原因根据本国现阶段情况合理设定监管体制是政府实施高效的食品安全监管的保证。监管冲突的产生,在很大程度上归咎于食品安全监管体制未能适应当前食品安全形势发展的需要。具体表现在:我国行政执法中存在的问题及其对策1、部门间职能职责划分不清,权力交叉、模糊,缺乏协调配合。如上所述,分段管理下的管理格局,既可以形成“多头分散、齐抓共管”的局面,也不可避免地造成类似鲜肉市场的“多头有责、无人负责”的现象。2、同一部门上下级之间职责不清。由于大多数法律、法规和规章对执法的级别管辖无明确规定,造成执法部门的职权上下一般粗,上级能管的,下级在本区域内也可以管,下级能管的,上级也可以管。这种职能、职责不清的状况,直接导致监管工作低效运作,甚至有利争着做、无利没人管、发生问题互相推责任的混乱局面。3、部门内部工作制度不健全。一些地方的监管部门没有制定有效的监管制度,监管工作未做到经常化、制度化、具体化。对一些食品安全监管中出现的问题往往靠搞突击检查“紧急救火”。这样,日常的监管工作不能正常开展,日常的违法行为也就难以得到有效的追究与遏制。第三,现有食品安全监管保障上的原因。食品安全监管是一项技术性很强的工作。监管的有效开展需要得到食品安全标准体系、检验检测体系的有力支撑。1、从食品安全标准体系上看,标准欠协调、标准不完善是监管冲突、监管不力的重要原因。(1)现行食品安全标准体系由各政府部门、各行业分别制定,形成了一个内容多个标准、多种要求、多方管理的局面。依据未能协调一致的各种标准开展监管,各监管部门间必然会发生监管冲突。(2)现行食品安全标准体系未将一些重要指标纳入体系中来,造成食品安全问题出现后,监管部门无法追究责任人的现象。“苏丹红”事件就是在这样的情况下发生的。2、从食品安全检验检测体系上看。多个监管部门各自执法、检测手段落后也造成了监管冲突、监管不力现象。(1)我国有四个监管部门拥有食品安全检验检测队伍:卫生部门在全国拥有一支 20 万人的卫生技术支撑队伍,目前已在全国部分地区设置食品污染物监测播放器加载中，请稍候...
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